2020年11月16日至17日，党的历史上首次召开的中央全面依法治国工作会议，将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想。中央全面依法治国委员会是党中央的决策议事协调机构，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，由习近平总书记亲任主任。该委员会成立以来，就全面依法治国工作当中的重大问题及重要法律进行了讨论，审议通过《重大行政决策程序暂行条例》等。

党的十八大以来，习近平强军思想、习近平经济思想、习近平生态文明思想、习近平外交思想、习近平法治思想和习近平文化思想相继确立。其中，以习近平同志为核心的党中央创造性提出了一系列具有原创性、标志性的全面依法治国新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想。习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出的“十一个坚持”，构成了习近平法治思想的主要内容。“十一个坚持”及其他相关内容，形成了习近平法治思想的核心要义。学习贯彻习近平法治思想，要理解其核心要义。第一，在中国实行全面依法治国必须走中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路是中国特色社会主义道路的重要组成部分，中国要走中国的道路，法治道路也必须走中国特色社会主义法治道路。第二，党的领导是推进全面依法治国的根本保证和根本原则。在中国要实行全面依法治国，首先要坚持党的领导，这是关乎能否实现全面依法治国的根本保证，也是全面依法治国的根本原则。第三，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。只有坚持党的领导，才能实现人民当家作主，才能真正依法治国；人民当家作主是党的领导和全面依法治国的目的；只有全面依法治国，才能有力加强党的领导，真正实现人民当家作主。第四，依法治国关键是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。第五，中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出“完善中国特色社会主义法治体系”。党的十八届四中全会明确指出，中国特色社会主义法治体系由五个子体系组成：法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系。第六，在法治轨道上全面深化改革。习近平总书记指出：“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”深化改革必须在法治轨道上进行，按照法律的授权进行改革，绝不允许在法治之外进行改革。第七，坚持依法治国和以德治国相结合。法律和道德的关系在本质上就是道德与道德的关系，法律规定了维持社会秩序所需要的最低道德，赋予其国家意志，使其具有强制力。依法治国是前提，要在真正做到依法治国的情况下再提出更高的道德标准、道德要求，树立模范。

中央全面依法治国工作会议强调，习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实际相结合上深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。党的二十大报告与以往的党代会报告不同，专门设专章部署未来五年的法治工作重点，包括完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、扎实推进依法行政、严格公正司法、加快建设法治社会，进一步丰富和发展了习近平法治思想。党的二十届三中全会通过的《决定》也用专章部署了法治工作的重点。与党的二十大报告对比，党的二十届三中全会通过的《决定》关于法治的部署更为具体，且增加了涉外法治等内容。

习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南，具有鲜明的实践品格、磅礴的实践伟力。学习贯彻习近平法治思想，有三个维度：一是在习近平法治思想这一层面，理解习近平法治思想的科学性、原创性、体系性、实践性；二是把习近平法治思想作为全面依法治国的根本遵循和行动指南，推进完善我国法治建设；三是在每一项法律制度中，贯彻落实习近平法治思想。

一、坚持宪法法律至上

法治有两个基本标志，一是规则之治，人人在规则之下，必须服从规则，按规则办事，换句话说就是规则至上，也就是宪法法律至上。党的十九大报告、十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》都明确要求坚持宪法法律至上。二是良法之治，人人服从一个好规则、合理的规则、符合人性的规则，以及符合中国社会实际发展需要的规则，按照这样的规则处理问题、治理国家、治理社会才能达到预期目标。

如何实现规则之治与良法之治？关键是要维护宪法法律权威，坚持宪法法律至上。通过合宪性审查和合法性审查两个机制，衡量法律文件是否符合宪法法律。

（一）法律至上

坚持法律至上，要有一套完备的法律规范体系，领导干部和民众要有强烈的法律意识、宪法意识，还要完善合法性审查机制。

1.法律实施

我国宪法规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。其中，领导干部要带头依法办事。一方面，领导干部群体参与立法、执法、司法等工作；另一方面，法律是在党领导下制定和修改的，体现了党的意志和人民的根本利益。法院是法律得以实施的重要部门，全国人大及其常委会制定的法律是“纸上的法律”，一个社会真正意义上的法律是法院的裁判文书。法官在判案的时候必须满眼都是法律，“纸上的法律”才能变成真正的法律。

2.合法性审查

合法性审查是针对规范性文件是否合法进行的审查。一是行政复议中的合法性审查。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，申请人在对行政机关的行政行为不服申请复议的同时，可以一并就行政行为作为依据的行政机关制定的规范性文件的合法性，请求行政复议机关进行审查。

二是行政诉讼中的合法性审查。原告对行政机关的行为不服向法院起诉，可以一并就行政行为作为依据的行政机关制定的规范性文件的合法性，请求法院进行审查。

三是加强备案审查制度。党中央要求，把所有规范性文件纳入备案审查范围。由于我国制定规范性文件的主体性质和层级比较复杂，我们建立了多套备案审查机制，基本框架是：全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；地方人大常委会对本级及下级地方政府规章，下一级地方人大及其常委会决议决定，本级地方政府规范性文件进行备案审查；党中央和地方党委对党内法规和其他规范性文件进行备案审查；中央军事委员会对军事规章和其他军事规范性文件进行备案审查。纪检监察系统也建立了上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的规范性文件的备案审查。全国人大常委会依法对香港、澳门两个特别行政区立法机关制定的法律开展备案审查。按照要求，制定这些规范性文件的机关在通过规范性文件之后的一个月内，必须把规范性文件报送相关组织或国家机关备案。接收备案的主体可随时依职权对交来备案的规范性文件的合法性进行审查。

四是请求全国人大常委会进行的合法性审查。谁可以向全国人大常委会提出请求？根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，两类主体可以提出请求，一类是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，另一类是其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民。2023年底，全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》新增了一种情况，地方各级监察委员会、人民法院、人民检察院在监察、审判、检察工作中发现法规、司法解释同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以逐级上报至国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院，由国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院向全国人民代表大会常务委员会书面提出审查要求。

2013年到2017年，全国人大常委会法工委共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件。2018年，全国人大常委会法工委共收到公民、组织涉及规范性文件的各类来信来函4578件，可以明确为审查建议的有1229件。2019年，全国人大常委会法工委对公民、组织提出的138件审查建议进行了审查研究。此后，2020年共收到公民、组织提出的审查建议5146件；2021年共收到6339件；2022年共收到4829件；2023年共收到2827件。上文指出，我国公民也可以向全国人大常委会就法规和司法解释的合法性提出审查建议。这一点与其他国家不同，其他国家只有制度的受害人才能提出审查建议，我们没有这样的限制。所以，未来这一数字或将继续增加。

粗略统计来看，大约有100多项规定被废止或修改。例如，根据2016年浙江省1位公民提出的审查建议，对有关地方性法规在法律规定之外增设“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制的问题进行审查研究，经与制定机关沟通，相关地方性法规已于2017年6月修改。

根据2016年内蒙古自治区1位公民提出的审查建议，对有关司法解释规定“附条件逮捕”制度的问题进行审查研究，经与制定机关沟通，相关司法解释已于2017年4月停止执行。

根据2016年中国建筑业行业组织提出的审查建议，对地方性法规中关于政府投资和以政府投资为主的建设项目以审计结果作为工程竣工结算依据的规定进行审查研究，于2017年2月致函各省、自治区、直辖市人大常委会，要求对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算依据，或者规定建设单位应当在招标文件或合同中要求以审计结果作为竣工结算依据的条款进行清理，适时予以纠正。

根据2017年北京大学、上海财经大学、浙江财经大学、人力资源和社会保障部劳动科学研究所4位学者联名提出的审查建议，对涉及人口与计划生育的地方性法规中关于“超生即辞退”的规定进行审查研究，于2017年9月致函有关地方人大常委会，建议对有关地方性法规中类似的控制措施和处罚处分处理规定作出修改。

根据2017年上海大学等20多所高校108位知识产权专业研究生联名提出的审查建议，对地方性法规中规定的著名商标制度进行审查研究，于2017年11月致函有关地方人大常委会，要求对有关著名商标制度的地方性法规予以清理废止，并致函国务院法制办公室，建议其对涉及著名商标制度的地方政府规章和部门规范性文件同步进行清理。

2017年3月十二届全国人大五次会议期间，有45位全国人大代表分别联名提出5件建议，要求对最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（二）》第二十四条关于夫妻共同债务承担的规定进行审查。目前，《中华人民共和国民法典》明确指出，夫妻双方共同签名或者夫妻一方事后追认等共同意思表示所负的债务，以及夫妻一方在婚姻关系存续期间以个人名义为家庭日常生活需要所负的债务，属于夫妻共同债务。夫妻一方在婚姻关系存续期间以个人名义超出家庭日常生活需要所负的债务，不属于夫妻共同债务；但是，债权人能够证明该债务用于夫妻共同生活、共同生产经营或者基于夫妻双方共同意思表示的除外。

2018年，根据公民审查建议，对浙江省高级人民法院《关于部分罪名定罪量刑情节及数额标准的意见》中有关非医学需要鉴定胎儿性别一定条件下构成非法行医罪的规定，以及浙江省人民检察院、浙江省高级人民法院、浙江省公安厅联合发布的《关于非医学需要鉴定胎儿性别行为适用法律的若干意见》进行研究，认为上述意见有关内容是对刑法具体应用问题所作的解释，违背了《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》及立法法关于审判工作中具体应用法律问题的解释应当由最高人民法院作出、其他审判机关不得作出具体应用法律问题的解释的规定，属于应当清理的带有司法解释性质的文件。全国人大常委会法工委督促最高人民法院、最高人民检察院、浙江省人大常委会及时予以纠正。

根据公民审查建议，对最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件的解释将“驯养繁殖物种”纳入有关“珍贵、濒危野生动物”范围的规定，进行审查研究。

根据有关组织审查建议，对《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》中有关公司股东、董事清算责任的规定，进行审查研究。

根据公民审查建议，对最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》有关“当事人对一审民事判决、裁定未提出上诉而向人民检察院申请监督的，人民检察院不予受理”的规定，进行审查研究。

根据公民审查建议，对《上海市道路交通管理条例》关于“机动车在本市有道路交通违法行为逾期未接受处理记录累积达到五起以上的，可以先予扣留机动车行驶证”的规定，进行审查研究。

有的地方性法规将具有本地户籍规定为在本地从事出租汽车司机职业的准入条件，有全国人大代表对此提出审查建议。经审查认为，以本地户籍作为在本地从事出租汽车司机职业准入条件的规定，不符合党中央关于“引导劳动力要素合理畅通有序流动”、“营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保证城乡劳动者享有平等就业权利”的改革精神，已要求制定机关作出修改。

党的十九届五中全会提出“增强生育政策包容性”。贯彻这一精神，全国人大常委会法工委要求各省、自治区、直辖市人大常委会对人口与计划生育领域相关法规、规章、规范性文件进行全面清理，对已经不适应现实情况的过于严厉的处罚处分处理规定，先停止执行，再适时作出修改。

有的地方性法规规定，全面禁止销售、燃放烟花爆竹。有公民和企业对全面禁止性规定提出审查建议。2023年，全国人大常委会法工委经审查认为，大气污染防治法、国务院制定的烟花爆竹安全管理条例等法律、行政法规对于销售、燃放符合质量标准的烟花爆竹未作全面禁止性规定，同时授权县级以上人民政府可以划定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时段和区域；有关地方性法规关于全面禁止销售、燃放烟花爆竹的规定，与大气污染防治法和烟花爆竹安全管理条例的有关规定不一致；关于全面禁售、禁燃的问题，认识上有分歧，实践中也较难执行，应当按照上位法规定的精神予以修改。

另外，关于立法放水问题，2017年6月，在党中央通报甘肃祁连山自然保护区存在的突出问题及其深刻教训后，对专门规定自然保护区的49件地方性法规集中进行专项审查研究，并于9月致函各省、自治区、直辖市人大常委会，要求对涉及自然保护区、环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理，杜绝故意放水、降低标准、管控不严等问题。

（二）宪法至上

党的十九大报告、二十大报告，以及党的二十届三中全会通过的《决定》，都强调了维护宪法权威。

1.宪法实施

2022年12月，在现行宪法公布施行40周年之际，习近平总书记发表题为《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》的重要文章。习近平总书记强调，“必须坚持维护宪法权威和尊严”“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。

宪法的实施，有两种方式。一是直接实施，包括根据宪法立法，根据宪法对国家重大问题作出决定决议，根据宪法所确立的国家机关的关系进行运行，国家机关根据宪法行使职权。二是间接实施，也就是法律的实施。法律是依据宪法制定的，是宪法的具体化，体现宪法的原则和精神。实施法律，本质上就是实施宪法，要在宪法层面理解法律的含义。比如，只有在宪法层面理解平等原则，才能依照法律规定处理相关问题。

2.合宪性审查

党的十九大报告指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”这是合宪性审查这个概念，首次出现在党的正式文件中。合宪性审查工作非常重要，俗称为宪法的“牙齿”。我们为什么怕老虎？因为老虎有牙齿；宪法为什么有权威？因为要进行合宪性审查。我国宪法明确规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”为维护宪法权威，必须要严格推进合宪性审查工作。

关于开展合宪性审查工作的权力归属问题，目前，世界上主要有三种类型，美国型、德国型和法国型。美国联邦各级法院可以审查立法机关通过的法律是否与宪法相抵触、审查各级政府颁布的法令的合宪性。德国实行宪法法院审查模式。法国设立宪法委员会。那么，我国能不能学习这三种宪法制度呢？不能。根据我国的宪法制度，我国是由最高权力机关来进行合宪性审查，即由全国人大常委会负责。谁有权向全国人大常委会提出合宪性审查建议？主体资格的规定与合法性审查的主体资格规定一致。

党的十九大以来，全国人大常委会开展合宪性审查工作，废止并修改了一些规定，形成了我国特有的宪法案例。例如，废止收容教育制度。2019年12月28日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》。此后，虽然卖淫嫖娼依然是违法行为，但是限制人身自由的时间由以前的最短6个月，变为最长15天。

终结城乡居民“同命不同价”现象。2022年4月27日最高人民法院发布《关于修改〈最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释〉的决定》。新司法解释将残疾赔偿金、死亡赔偿金以及被抚养人生活费由原来的城乡区分的赔偿标准修改为统一采用城镇居民标准计算，不再区分城镇居民和农村居民。从法律上讲，任何人都是平等的，不应以身份为衡量标准，区别对待。

废止交警有权查阅和复制机动车事故驾驶员通讯记录的规定。部分地区的道路交通安全条例规定，为调查交通事故案件，交警可以查阅或者复制交通事故当事人通讯记录。而我国宪法规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”目前，相关地区已经修改了此项内容。

废止关于使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学的规定。国务院有关主管部门对有的民族自治地方民族教育条例等法规提出合宪性审查建议，认为条例中的有关规定存在合宪性问题，不利于促进民族交往交流交融。经审查认为，宪法和有关法律已对推广普及国家通用语言文字作出明确规定，包括民族地区在内的全国各地区应当全面推行国家通用语言文字教育教学，有关法规中的相关内容应予纠正。经沟通，制定机关已废止有关法规。

2020年，有政协委员建议对机场建设费，即“民航发展基金”进行合宪性审查。经审查认为，征收民航发展基金不属于宪法规定的对私有财产的征收或者征用，不存在与宪法相抵触的问题。但是，征收民航发展基金依据的是国务院文件和有关部门规章，与2014年修改后的预算法关于政府性基金依照法律、行政法规的规定征收的规定不符。全国人大常委会法工委已向司法部发函，督促完善征收民航发展基金的法律依据。

废止有些地方扩大袭警罪范围的规定。有的省级法院、检察院、公安厅就办理袭警罪案件联合发文。经审查研究认为，该联合发文涉及犯罪构成具体内容，扩大了法定袭警罪、妨害公务罪的惩治范围，超出了刑法规定范围；立法法是重要宪法性法律，有关联合发文不符合立法法关于“两高”以外的审判机关、检察机关不得作出具体应用法律的解释的规定，超出了制定机关权限。制定机关已发文通知停止执行有关文件。

关于调用检察官是否可代表本院出庭的规定的争议，经研究认为，宪法和有关组织法等法律共同构成检察权行使的法律依据，根据人民检察院组织法有关规定，上级人民检察院可以调用辖区的检察人员办理案件；被调用的检察人员代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责的，须经本级人大常委会作出相关任职决定。

废止连坐的规定。有的地方对涉罪重点人员的配偶、子女、父母和其他近亲属在受教育、就业、社保等方面的权利进行限制。我国宪法规定，公民享有宪法和法律规定的权利，履行宪法和法律规定的义务。经研究认为，任何违法犯罪行为的法律责任都应当由违法犯罪行为人本人承担，而不能株连或者及于他人，这是现代法治的一项基本原则。全国人大常委会法工委与有关主管部门督促有关机关对通告予以废止，支持有关主管部门在全国范围内部署开展自查自纠，防止、避免出现类似情况，确保执法司法工作在法治轨道上规范推进。

二、授权原则与公权力的法律边界

习近平总书记指出：“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。”任何国家机关的权力都有法律边界。在计划经济体制下，我国政府包办了几乎所有社会事务，可以说是“全能政府”，拥有无限权力。经过四十多年的改革开放，我国政府逐渐将权力让渡给个人、社会、企业，因此我们才有必要探讨政府权力的法律边界。

政府权力是宪法法律赋予的，界定公权力的法律边界的原则是“法有授权即可为，法无授权不可为”。相对的，个人权力也有法律边界。有人说，个人权力也是宪法法律赋予的，这是错误的。个人权力来源于人权，是与生俱来、生而为人的权力。任何人都有做人的权力，宪法法律不过是将其法定化，也就是说，宪法法律确认了我们的权力。因此，界定个人权力的法律边界的原则是“法无禁止即自由”，法律禁止的不能做，法律没有禁止的都可以做。因为公权力的来源与私权力的来源不同，所以界定边界的原则不同，二者不可混淆。

对于公权力来说，授权原则一定程度上可以等同于限权原则。授予权力同时也暗含着限制权力的意义，据此我们可以推论出有限政府原则，所有的公权力都要在授权范围内。再进一步，我们还可以推论出越权无效原则，所有国家机关在没有获得宪法法律授权的情况下所作出的任何行为在法律上都是无效的。

近年来，我国推行地方各级政府工作部门权力清单制度，把分散在不同的法律、法规、规章等赋予政府的权力集中到一个清单上。给政府权力列的清单，属于正面清单，呈现的是政府能干的事情。如果给个人权力列清单，则只能是负面清单，呈现个人不能干的事情。我国有两部法律对行政机关的越权作出规定，一是行政诉讼法，二是行政复议法。国家机关的领导在作出任何决定之前，都要先想一想宪法法律有没有授权。

三、遵循比例原则

（一）手段的妥当性

在具体工作当中，一方面我们要关注推行一项工作的目的是否正确，另一方面要思考手段或措施能不能达到目的。如果采取的手段或措施不能达到目的，那么这种手段或措施就可能涉嫌违法。比如，机动车限行这项规定是否合法？机动车限行是一种手段，限制的是财产的使用权，这种手段是否合法要看目的。如果是以改善空气质量为目的，则必须要有科学依据做支撑，即造成雾霾的主要原因是汽车尾气排放的科学依据。另外，限行也是为了缓解交通拥堵，这个目的通过限行自然可以达到。所以，领导干部在开展工作时，既要考虑目的是否正确，也要检验手段是否能达成目的。

（二）手段的必要性

这一项在实践中很容易被忽略。在遵循了手段的妥当性原则后，假如有多种手段可以达成目的，那么我们应当选择对当事人损害最小的手段。在具体工作实践中，经常出现小过重罚的现象。如何避免这种现象的出现，《中华人民共和国行政强制法》第五条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”第八条规定：“公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”比如，原本查封1000万就可以达成目的，但是相关机关却查封了5000万，多出来的4000万便属于扩大强制执行范围。《中华人民共和国突发事件应对法》第十条规定：“突发事件应对措施应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益，且对他人权益损害和生态环境影响较小的措施，并根据情况变化及时调整，做到科学、精准、有效。”

最高人民法院在汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局一案的判决中，即体现了行政主体实施行政行为应当遵循比例原则的思想和理念。该案情况是：汇丰公司在尚未全部取得建设工程规划许可证的情况下，在哈尔滨市中央大街建成一栋九层的建筑物，受到哈尔滨市规划局处罚，汇丰公司不服提起行政诉讼。黑龙江省高院一审经审理后认定，哈尔滨市规划局处罚显失公正，判决对市规划局的具体行政行为予以变更，减少了拆除面积，变更了罚款数量。哈尔滨市规划局不服一审判决，提起上诉。最高人民法院在终审判决中指出：“规划局所作的处罚决定应针对影响的程度，责令汇丰公司采取相应的改正措施，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。而上诉人所作的处罚决定中，拆除的面积明显大于遮挡的面积，不必要地增加了被上诉人的损失，给被上诉人造成了过度的不利影响。原审判决认定该处罚决定显失公正是正确的。原审判决将上诉人所作的处罚决定予以变更，虽然减少了拆除的面积和变更了罚款数额，但同样达到了不遮挡新华书店顶部和制裁汇丰公司违法建设行为的目的，使汇丰公司所建商业服务楼符合哈尔滨市总体规划中对中央大街的规划要求，达到了执法的目的，原审所作变更处罚并无不当。原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项、第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。”

（三）利益均衡性原则

我们在作决策时要考虑得失，可以为了大利益放弃小利益，但不可以为了小利益放弃大利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为的两种情况：一是依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；二是轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。我们经常讲“有错必纠”，但在利益均衡性原则看来，有错不一定要纠正，要综合考量纠错的成本和收益之间的关系。

四、诚信政府与信赖利益保护

个人要讲诚信，国家机关和领导干部更要讲诚信。从政的首要要求是政治诚信，能力是次要的，国家机关应该带头讲诚信。

关于建立诚信政府，很多文件都有明确要求。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》指出，健全政府守信践诺机制；建立健全政府失信责任追究制度，加大失信惩戒力度。《优化营商环境条例》第三十一条规定，地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。

诚信政府和信赖利益保护原则是一体两面的关系，讲诚信的一个重要表现就是信赖利益保护。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。“补偿”和“赔偿”的区别主要在于发生的原因，如果是由于国家机关的行为违法，则给予赔偿；如果行为合法，则给予补偿。

第一，公权力的行为只有在特定情况下才能变更。如果特定的情形没有出现就变更了，那么这个变更无效，要恢复原有状态；如果不能恢复，则需要承担相应的补偿或赔偿责任。一种情况是，第一个行为是合法的，变更行为本身也是合法的，这种情况下造成的损失要承担补偿责任。因为当事人相信公权力不会改变，才附加了信赖利益，改变后造成信赖利益损失，所以公权力机关要承担补偿责任。另一种情况是，第一个行为或变更行为是违法的，这时候公权力机关要承担赔偿责任。比如，行政协议的变更，行政机关在出现法定事由的情况下可以单方面变更或解除行政协议，如造成一定损失要承担补偿责任。若没有出现法定事由，单方面的变更或解除就是无效的，要恢复原有状态，如果无法恢复造成一定损失，要承担赔偿责任。

第二，在用新规则替代旧规则时，要充分考虑到原有规则受益者的利益。通常在实践中采用“新人新办法，老人老办法”进行过渡，如果无法采用这种办法，则需要有一个过渡期。比如学法律的人要参加考试，最初叫律师考试，后来叫司法考试，再后来叫统一法律职业资格考试。原来只要是大学毕业无论什么专业都可以参加考试，后来改为只有学法律的人才能考。这种规则的改变至少要提前一到两年发布通知，不能临近报名才发通知。

第三，在新旧法衔接的情况下，若要追究责任，就要重新澄清原则。当事人的行为发生在执行旧规定时期，追责时新规定已然生效，此时原则上按照新规定处理，但如果执行旧规定对当事人有利则依旧规定处理。比如，依照旧规定，应罚当事人2000元，按照新规定处理却要罚5000元，这时只罚2000元。如果旧规定罚得重于新规定，则按照新规定处理。

第四，新法原则上不具有溯及力。在某一领域颁布新规定后，新规定只对其生效以后的行为有效，不适用于此前的行为。比如，在当前的法治环境下，我实施了某一合法行为，第二天新颁布一个规定，认为这种行为违法。这种情况下，这一新规定无法追究我之前的行为。但有一种情况例外，《中华人民共和国立法法》第一百零四条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”

第五，废止旧法通常不具有溯及力。比如，某一规定适用了十年后被废止了，那么这一规定的效力到废止当天，而不是说完全推翻该规定十年来保护的利益。否则的话，任何人依法获取某种利益都会忐忑，担心某一天不再受到保护。

习近平总书记多次强调，在“四个全面”中，全面依法治国具有基础性、保障性作用。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

作者：胡锦光 中国人民大学法学院教授