美国国会“涉藏立法”的历史


郭永虎

　　

　　（《当代中国史研究》2008年第1期）

　　

　　

一、美国国会关于西藏事务的早期立法活动（第100—101届国会期间）

　　

　　早在20世纪70年代，美国国会就开始通过立法活动向别国灌输人权外交观念。1974年，美国国会通过《1974年美国贸易法》（U.S.Trade Actof1974）第402款，即《杰克逊－ 瓦尼克修正案》（ J a c k s o n - V a n i kAmendment），决定对接受美国援助的国家进行人权状况的年度审议。但在对华政策问题上，当时因美国仍需“联华抗苏”，对中国人权的关注只能位居于战略安全考虑之后。20世纪80年代中后期，国际形势发生了重大变化。里根政府虽然仍强调中国对美苏关系具有重要的意义，但已不强调对华政策要与对苏关系挂钩。一些国会议员认为美国不必再为了地缘政治上的需要去迁就中国政府，相反，人权的重要性上升，理应成为处理中美关系时优先考虑的问题。正是在这样的背景下，美国国会对“西藏问题”的关注程度逐渐超过了总统与行政部门，成为美国干涉中国西藏事务最主要的机构之一。

　　

　　美国国会插手西藏事务的早期活动主要以个别议员的非立法行为为主。1984年10月9日，共和党议员戈德华特（Barry.M.Goldwater）攻击中国西藏人权状况的言论被列入《国会记录》，这是第一次有议员在国会大会上发表此类言论，引起议员们的关注。1985年7月24日，91名众议员联名致信中国国家主席，要求中国政府和达赖集团及其代表直接谈判。从1985年起，美国国会议员开始对中国人口政策和西藏事务进行指责。

　　

　　1987年开始，美国国会干涉西藏事务的活动主要以立法活动为主。第100—101届国会期间（1987—1990年），西藏事务开始正式进入美国国会立法程序。立法权是国会的专属权力，也是宪法赋予国会所有权力中最大的一项。立法的是议案，议案按照效力可以分为两类：无约束力的议案和有约束力的议案。前者一般只表达“国会意向或态度”，后者则规定国会提出的具体要求和条件。有约束力的议案只有成为正式法律才具备法定的效力。根据国会立法程序，一个议案最终成为法律要经过五个阶段，即议员提出议案、委员会审议并将议案提交给全院、一院通过、两院统一文本、总统签署成法。在此过程中，它们或因未达到法定通过票数而夭折，抑或被总统否决。以涉藏议案为例，它们成为法律的几率很低，从1987年至2006年，美国国会共提出200余项涉藏议案，但只有少数成为法律。在第100届和101届国会期间，涉藏提案数量及其成为法律的议案数量的比例分别为1/14和4/37。为使议案成为法律，国会采取最常见的方式是将涉藏条款和美国国务院年度授权法案捆绑在一起，这种“搭便车”的做法经常使得总统难以行使否决权而只能将其签署成法。

　　

　　1987年5月19日，美国众议员罗斯提出首个涉藏议案——众议院第2476号议案（H.R.2476）。该法案规定：美国将西藏人权作为美国对华政策的重要因素；美国政府应敦促中国政府与达赖喇嘛进行建设性对话；依据《武器出口管制法》，将对华军事物资出口与“西藏人权问题”挂钩；对流亡藏人提供适量的经济援助；为流亡藏人接受美国高等教育提供15个奖学金名额。为了使该议案成为法律，美国众议院决定将其捆绑在《1988－1989财政年度国务院对外关系授权法案》（众议院第1777号议案）之中，试图以此迫使总统就范。12月22日，里根将其签署成为法律。

　　

　　第2476号议案成为法律开启美国国会干涉西藏事务的先例。该议案为此后国会“涉藏立法”活动提供了蓝本。1987年至1989年的拉萨骚乱，更为美国通过立法干涉西藏事务提供了借口。特别是中国政府平息骚乱并在拉萨实施戒严前后，是美国国会提出“涉藏立法”议案最为频繁的时期。其中第101届国会（1987—1988年）共提出14项涉藏议案，第102届国会期间达到有史以来的最高峰——37项涉藏议案。

　　

　　综合观之，第100—101届国会期间（1987—1990年）美国国会关于西藏事务的立法主要围绕以下几个领域：

　　

　　1．提出议案直接干涉中国西藏事务。根据《1990–1991财政年度国务院对外关系授权法案》，国会提出了以下要求：将美国对华政策与西藏局势挂钩；中国解除人权组织和外国媒体进入西藏的限制；“美国之音”对藏广播；中国政府与达赖集团进行“实质性”对话。此外，国会还提出直接法案干涉西藏事务，如：攻击中国在西藏的计划生育政策；攻击中国西藏人权状况；要求国会代表团访问西藏；建议联合国派遣观察组监督西藏局势，等等。

　　

　　2．以“西藏人权”为借口制裁中国。第100—101届国会期间，国会先后提出一系列议案制裁中国的涉藏议案。1988年众议院接连提出第4491和4570号议案，要求总统监督西藏人权并向国会提交告，同时制定相应的制裁措施。1989年6月13日，众议院提出第2611号议案，要求将对华援助、军事合作、对华商业投资与出口与“西藏问题”挂钩；还要求中国在西藏等问题上满足国会提出的条件，否则将提出下列制裁措施：中止对华援助、暂停对华商业利益和商业关系；暂停向中国出口某些物资；暂停中止科技合作，等等。1989年10月4日，众议院提出第208号共同决议案将中国恢复关贸总协定地位、世界银行贷款与“西藏问题”挂钩，要求总统以此制裁中国。

　　

　　3．国会对“藏独”势力的援助。这些援助主要包括：欢迎达赖在适合的时机访问美国；要求总统接见达赖，“督促”中国政府与达赖及其代表进行对话。1990年3月19日，众议院提出第4300号议案（H.R.4300，修改《移民和国籍法》议案），要求为海外藏人提供1000的移民签证名额。在经济和教育援助方面，国会在《1988－1989财政年度国务院对外关系授权法案》的基础上加大了对“藏独”势力的援助幅度。《1990－1991财政年度国务院对外关系授权法案》（H.R.3792）规定，为流亡藏人提供的援助资金增加至50万美元，奖学金名额不少于30个。

　　

　　二、冷战结束后美国国会对西藏事务的新干涉

　　

　　冷战结束后，美国在人权外交政策上提出“新干涉主义”。概而言之，它有两大理论支点：一是捍卫所谓“人类普遍的价值观”，认为西方的“自由”、“民主”、“人权”、“法治”等价值观是普遍的，应该推广到全球，而西方国家则有推广的“权利”和义不容辞的“义务”。二是“人权高于主权”，提出“人权无国界”、“主权有限”、“主权过时论”等论调。“新干涉主义”为美国对华人权外交提供了理论“依据”和借口。美国国会频繁通过立法干涉西藏事务则从实践上迎合了该“主义”。从第103届国会开始，美国国会关于西藏事务的立法主要体现在以下几个领域。

　　

　　（一）国会对白宫施压在联合国攻击中国人权状况

　　

　　从1990年起，在每年2、3月份联合国人权委员会年会召开之前，美国国会都会提出一系列议案敦促政府在联合国人权大会上发起谴责中国人权状况的提案，其中都提及“西藏人权问题”。例如，在1992年1月27日至3月6日召开的联合国48届人权大会上，美国代表团与欧共体直接提出一个题为“中国/西藏”的议案，其中就对西藏人权状况横加指责。随后，在国会推动下，美国政府作为提案国又先后参与了1993、1995、1996和1997年联合国人权大会的提案。1998年，美国政府表示决定不再在联合国人权会议上提针对中国人权的议案，但是参议院仍于1999年2月通过第45决议案，要求美国继续充任提案国。这样，2000—2001年，美国作为唯一提案国在联合国人权大会上提出涉藏反华人权提案。尽管这些提案均以失败告终，却产生了消极的国际影响。

　　

　　（二）国会关于“西藏地位”的立法

　　

　　冷战结束以来，美国国会在所谓西藏地位问题上始终存在着不同立场。美国行政当局的立场一贯非常明确，如美国国务卿亚太事务助理代言人贝德（Bader）曾发表声明指出，美国认为西藏作为一个自治区是中国的一部分。美国自承认中国人民共和国时就认为中国对西藏享有主权。然而，美国国会从1991年开始通过立法公开挑战中国对西藏的主权地位。1991年5月7日，众议员吉尔曼（Gilman，Benjamin）提出第145号议案。该案提出，国会认为“西藏（包括四川、云南、甘肃和青海藏区）是被占领国家，其真正代表是达赖集团”。1991年5月21日，佩尔也提出类似的第41号议案，并将其作为附件捆绑在《1992-1993财政年度国务院对外关系授权法案》（众议院第1415议案）之中。众议院第1415议案最终被总统签署成法。即便如此，美国国会对西藏地位的立法并未得到美国政府的认可。1994年4月16日，美国国务院发言人就美国会通过的《1994－1995财政年度国务院对外关系授权法案》中涉及“西藏问题”时发表声明：“不论是美国，还是其他任何国家，都不认为西藏是主权国家。美国不承认‘西藏流亡政府’。该《授权法案》中的任何内容不会妨碍美方继续履行上述承诺”。美国国会关于西藏地位问题的法案产生了恶劣的影响。从国际上看，英国下议院131名议员继美国国会修正案之后也签署了一项动议，称西藏为“被占领的国家”。

　　

　　（三）设立“西藏事务特别协调员”

　　

　　为了加大对西藏事务的干涉力度，美国国会还通过立法设立专职人员插手西藏事务。1994年，美国参众两院分别提出名为《1994年“西藏特使”法案》（Special Envoy forTibet Act of 1994）的第2554和和5254议案，要求由总统设立“西藏特使”专司西藏事务，其级别相当于大使。上述两议案提出后皆被克林顿否决。此后，在历年的国务院拨款法案中，国会都提出该要求。面对来自国会的立法压力，美国国务院最终还是做出了妥协，1999年7月29日，国务卿奥尔布赖特致信参议院对外关系委员会主席赫尔姆斯：“表示同意设立‘西藏事务特别协调员’以取代此前其提出设立‘西藏特使’的要求，其级别低于大使。该协调员的任务是负责协调美国政府有关西藏的行动和计划，并保证其受到相应的关注。其宗旨是促进中华人民共国与达赖喇嘛或其代表进行实质性对话”。国会接受了国务院的建议。1997年，克林顿政府任命白宫政策计划主任克莱格出任第一任“西藏事务特别协调员”。1999年，美国务院又任命助理国务卿朱丽娅·塔夫脱为美国第二任“西藏事务特别协调员”。2001年5月，负责全球事务的助理国务卿保拉·多布里扬斯基出任第三任协调员。“西藏事务特别协调员”是国会和行政当局妥协的产物，这意味着美国插手西藏事务又多了一个“全天候”的专职人员。

　　

　　（四）国会将最惠国待遇与“西藏问题”挂钩

　　

　　国会自1990年起，每年5月都要就是否给予中国最惠国待遇而审查中国的人权状况，其间对西藏人权的关注与监督是重要内容之一。1980年，美国政府依据《杰克逊——瓦尼克修正案》和1979年中美两国签订的《中美贸易关系协定》给与中国最惠国待遇。此后近10年每年美国政府和国会都因中国在移民方面没有问题而作为“例行公事”延长中国的最惠国待遇。然而，从90年代初开始，美国国会将最惠国待遇问题与“西藏人权”挂钩，目的是将其作为对华施压的“杠杆”。1991年5月2日，众议院提出第2212号议案。该议案为中国获得最惠国待遇附加了10项与人权相关苛刻的条件，其中3项直接针对西藏人权。随后参议院又在5月16日参议院以55票对44票通过《米切尔议案》（S.1367），再次提出将包括“西藏人权”在内的条款作为有条件给予中国最惠国待遇的必要条件之一。两议案被布什总统否决后，国会又提出一系列将最惠国待遇与“西藏问题”挂钩的议案，这种状况一直延续到2000年克林顿决定给予中国“永久性正常贸易关系”为止。

　　

　　（五）美国国会资助“自由亚洲电台”和“美国之音”藏语广播

　　

　　根据1989年众议院提出的第3792号议案（《1990—1991财政年度国务院对外关系拨款法案》），国会要求设立“美国之音”藏语广播，每天广播时间不少于2小时。该法案签署成法律后，1991年3月26日，“美国之音”藏语广播电台和藏语节目专栏于开始正式运作。此后，根据《1994—1995财政年度国务院对外关系授权法案》（众议院第2333号议案），“自由亚洲广播电台”也开设藏语广播。1997年9月，美国会众议院外交委员会通过了一项法案，授权政府在1998和1999两年内为“美国之音”和“自由亚洲广播电台”对中国广播拨款8000万美元，并明确要求其切实加强藏语广播。1998年1月，美国国会又正式批准该年度给“自由亚洲广播电台”拨款2410万美元，较上年度的930万美元增加近三倍。在充足的经费保障下，“美国之音”和“自由亚洲广播电台”确实加强了支持西藏分裂势力、攻击西藏人权状况的宣传力度，充当“藏独”势力分裂活动的喉舌。其中“美国之音”藏语广播的频率由1991年的3个增至1997年的13个，广播方言由一种增加到3种，广播时间由每天30分钟增加到每天3个小时，广播员的选定与节目的设定也与达赖集团商定。与此同时，“自由亚洲广播电台”也将藏语广播时间从每天的2小时增加到4小时。

　　

　　三、近年来美国国会“涉藏立法”的趋势及影响

　　

　　近年来，美国国会“涉藏立法”的趋势发生了一些新变化。从美国国会涉藏立法经历第101届（1989—1990年）和第105届（1997—1998年）两个高峰期后，议案数量呈逐年递减趋势，而与之相对应的法律数量也呈现类似特征。《2001年西藏政策法案》的出炉标志着美国国会“涉藏立法”日渐常态化和制度化。

　　

　　2001年9月5日，参众两院分别提出第1779号议案和第852号议案，即《2001年西藏政策法案》，系统而全面阐述国会的西藏政策。其主要内容包括：提供275万美元，用于达赖集团的活动经费；要求美国支持联合国讨论“西藏问题”，包括支持达赖喇嘛或其代表参加联合国下属或赞助的组织，以及美国支持委任一个“西藏问题”特别工作小组；国务卿设法在拉萨建立一个办事处；设法使国际人道主义组织访问西藏监狱；澄清美国关于向西藏提供国际经济援助问题的政策目标，包括为国际金融机构和其它国际组织支持的项目提出“西藏原则”；确立了“西藏事务特别协调员”的法律地位——专司推动在中国政府与达赖喇嘛或其代表之间开展“实质性对话”，并协调美国政府有关西藏问题的政策；总统和国务卿采取措施鼓励中国同达赖喇嘛或其代表就“西藏问题”和藏人的文化与宗教自治的问题进行谈判；就中国政府与达赖喇嘛或其代表之间进行谈判的情况以及总统和国务卿为鼓励双方谈判所采取的措施向国会提交告；确保外事官员能够得到藏语的培训。

　　

　　为使《2001年西藏政策法案》成为法律，国会将其附加在《2003财政年度国务院对外关系授权案》（H.R.1646）之中，这便是《2002年西藏政策法案》。该法案于2002年9月30日由小布什总统签署成正式法律。从有关为“涉藏立法”的角度看，这项法案的倡议者们突破了国会已往的考虑，众议员兰托斯指出，《西藏政策法案》代表了自1959年以来一项有关“西藏问题”的最全面的法规。《2002年西藏政策法案》迎合了国会干涉西藏事务和达赖集团鼓噪“西藏问题”国际化活动的需要。该法案的意图美其名曰“表达美国政府以充分的信念支持保护西藏人民的文化、宗教和民族自治的努力”，实质是对中国内政的粗暴干涉。

　　

　　近年来，美国国会内部又多了一个干涉西藏事务的新机构——“国会及行政当局中国委员会”(Congressional-Executive Commissionon China，简称CECC)。2000年《永久性正常贸易关系法案》（Permanent Normal TradeRelations）通过后，美国将最惠国待遇与“西藏问题”脱钩，国会因而丧失了年度“审查”中国人权的能力。很多议员担心，如果给予中国永久性正常贸易关系将剥夺国会议员过去每年就中国人权记录问题进行辩论的立法机制。于是，民主党众议院桑德·莱文(SanderLevin)和道格·贝罗伊特(Doug Bereuter)提出议案，建议成立一个委员会专门监督中国人权状况和法治发展，这个专门机构便是“国会及行政当局中国委员会”。随后，这项议案作众议院第4444号决议案的一部分于2000年10月由总统签署成为法律。随后，《2002年西藏政策法案》又以法律的形式规定了CECC的职责，其中与西藏事务相关的内容有：同“西藏事务特别协调员”进行合作，共同监督西藏人权状况，向国会告中国政府与达赖及其代表的谈判状况。2002年该委员会正式运作。2002至2003年CECC专门召开的西藏人权听证会1次，由助理主持的圆桌会议3次。从2002年起，每年都发布包括西藏在内的人权状况告，并制定干涉中国西藏事务的“建议和措施”。例如，“国会及行政当局中国委员会”的《2002—2004年度告》在对中国西藏人权状况品头论足后，都要求美国国会和行政当局敦促中国政府达赖及其代表进行“实质性”对话。

　　

　　冷战虽然结束，而一些国会议员的“冷战思维”依存，美国国会对中国“以压促变”的企图使其关于“西藏问题”的立法活动在短期内不会停止。2001年3月7日，美国众议院国际关系委员会主席亨利·海德在该委员会主办的关于美国西藏政策的听证会上表示，“美国虽然认识到西藏为中国的一部分，但必须让北京政权明白，不能将这些（西藏）问题置于我们与中国关系的边缘，而是永远要占据中心地位”。2006年，美国民主党从共和党手中夺回了众议院的控制权，众议院少数党领袖、民主党人南希·佩洛西被提名为众议长。佩洛西成为众议长，中美关系中的“西藏问题”将经历一轮新的考验。作为鼓噪“西藏问题”国际化的急先锋，许多“涉藏立法”议案皆出自她之手。

　　

　　美国国会的涉藏立法活动对中美关系造成的影响是多方面的。首先，国会不断通过立法对美国行政当局的西藏政策产生了十分消极的影响。它使美国对中国西藏事务的干涉长期存在，严重损害了中美关系的健康和良性发展。其次，美国国会对达赖集团的援助在一定程度上助长了达赖集团鼓噪“西藏问题”国际化的分裂活动。

　　

　　应当指出，美国国会通过国内立法试图将其人权外交的“新干涉主义”理念施加于中国西藏事务，其效力自然是无效的。美国国会无视西藏人权事业进步的客观现实，针对中国西藏事务炮制的诸多涉藏议案缺乏起码的客观公正性和说服力。美国国会真正关心并非西藏的人权，其立法的目的在于将美国式人权观念强行灌输给中国。美国国会在西藏事务上的立法活动不仅丝毫无助于“西藏问题”的解决，而只能使之更加复杂化。

　　

　　（：吉林大学马克思主义学院讲师）