《哥本哈根协议》背后的国际政治较量

时间:2010年02月10日 :红旗文稿 :辛本健

　　

　　2009年12月19日，联合国气候变化大会第十五次缔约方大会在丹麦哥本哈根通过了不具法律约束力的《哥本哈根协议》，其主要内容为：发达国家在今后3年内每年为发展中国家应对气候变化提供100亿美元资金支持，不迟于2020年每年提供1000亿美元；发达国家的减排目标接受“可测量、可告、可核查”(以下简称“三可”)，发展中国家的自愿减排行动不受“三可”约束，但由国际资金支持的减排项目需接受“三可”；设立哥本哈根绿色气候基金，以支持发展中国家应对和减缓气候变化及其能力建设；支持全球升温不应超过2摄氏度的科学共识，并且在2015年之前对《哥本哈根协议》的执行情况进行评估时，讨论全球升温不超过1.5摄氏度的目标。　

　　

　　《哥本哈根协议》的三大“软肋”　

　　

　　哥本哈根大会原定于2009年12月18日闭幕，并达成具有法律约束力的协议。但由于发达国家与发展中国家之间分歧严重，大会被迫延长一天，最终达成的协议不具法律约束力，其三大“软肋”包括：　

　　

　　第一，没有规定发达国家到2020年的中期减排目标和到2050年的长期减排目标。对于中期减排目标，发展中国家在本次大会上普遍要求发达国家减排40％。对于长期减排目标，要达到把全球升温控制在2摄氏度以内目标，发达国家到2050年应减排80％。而《哥本哈根协议》中只是提出根据科学研究，应进行大幅度量化减排。本次大会的最重要议题之一就是为发达国家在《京都议定书》第二承诺期设定具体减排目标，但协议不但没有明确发达国家在议定书第二承诺期的减排目标，甚至连发达国家的长期减排目标都未能做出规定。　

　　

　　第二，对于发展中国家最关心的资金支持和技术转移问题，协议的规定也过于模糊。在短期资金上，目前仅有欧盟宣布在今后3年向发展中国家提供72亿欧元，日本承诺在今后3年提供110亿美元。在长期资金上，发达国家在协议中做出不迟于2020年每年提供1000亿美元的承诺，却未明确各个发达国家将出资多少以及这些资金的具体。　

　　

　　为发展中国家应对气候变化提供资金支持和技术转让，是发达国家作为温室气体主要排放者应该承担的历史和道义责任，也是其按照《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)必须履行的法律义务。而发达国家却把义务视为“恩赐”，在该问题上与发展中国家不停地讨价还价。在技术转移上，发达国家在谈判中依然老调重弹，大谈知识产权保护问题，不愿无偿或低价向发展中国家提供相关技术。因此，协议对技术转移鲜有提及。　

　　

　　第三，协议在未能为发达国家设定减排目标的同时，却明确要求发展中国家采取减排行动，并且向全球公开其减排进展情况。美国等发达国家在不愿承诺大规模量化减排的同时，却要求发展中国家的减排目标应该受到国际监督，做到“三可”。发达国家在谈判中还宣布其向发展中国家提供的资金数额，与发展中国家的减排额和是否接受“三可”挂钩。在中国和“77国集团”等发展中国家的强烈反对下，协议最终拒绝了发达国家的无理要求。　

　　

　　不可否认，《哥本哈根协议》在设立哥本哈根绿色气候基金、发达国家向发展中国家应对气候变化提供短期资金等方面，取得了有限的成果。正如联合国秘书长潘基文所言，本次大会至少为下一阶段的气候变化谈判打下了基础，未来摆在各国面前的有三项任务：争取在2010年内签署一项有法律约束力的协议；尽快启动哥本哈根绿色气候基金，为发展中国家提供资金；就更为雄心勃勃的减排目标达成一致。　

　　

　　发达国家分化发展中国家阵营，企图控制谈判结果　

　　

　　哥本哈根大会谈判未能达成具有法律约束力协议的最根本原因，是发达国家拒绝承诺到2020年的中期减排目标，以及为发展中国家应对气候变化提供足够的资金和技术支持，而谈判背后的国际政治较量，值得深入思考。　

　　

　　只谈长期减排目标而避谈中短期目标

　　

　　发展中国家在谈判中普遍要求发达国家到2020年应该比1990年减排40％。发达国家为逃避减排责任，采取了只谈长期减排目标而避谈短期减排目标、分化发展中国家阵营，以及把拟好的协议草案强加给大会讨论等手段，试图达到不把发达国家的中期减排目标写进协议的目的。

　　

　　在谈判中，发达国家热衷于谈论到2050年的长期减排目标，对中期减排目标或者附加诸多条件，如日本表示只有在美国和发展中大国参加减排的条件下，才会兑现承诺；或者干脆避而不谈。发达国家舍近求远，对40多年后的事情做出承诺，却不愿认真履行其在《京都议定书》中规定的2008-2012年的减排义务，不愿谈判将于2013起开始的中期减排目标。这明显不符合逻辑，不能不使人怀疑发达国家的谈判诚意。

　　

　　发达国家提出到2050年全球排放总量减少50％和发达国家减排80％，这意味着发达国家要拉上发展中国家同步减排，发展中国家到2050年需要承担全球排放总量的20％。这遭到包括中国在内的大多数发展中国家的普遍反对。因为在发展中国家处于或即将进入工业化阶段的情况下，它们的排放总量在一段时间内还会增加，如果接受到2050年减排20％的目标，就会丧失发展经济和提升民众生活水平所必需的“碳排放空间”。　

　　

　　分化发展中国家阵营　

　　

　　为最大程度地分化发展中国家阵营，在谈判全球升温控制目标和资金援助时，发达国家先是利用小岛屿国家对全球变暖所带来的海平面上升而面临被淹没的担忧，挑动它们提出将全球升温控制目标从2摄氏度提高到1.5摄氏度，这导致发展中国家在该问题上产生分歧和对立。　

　　

　　在谈判讨论应对气候变化的资金分配时，发达国家故意把发展中国家分为“最贫穷国家”、“小岛屿国家”、“最脆弱国家”和“新兴国家”，宣称资金应有区别地分配，使发展中国家之间为寻求更多资金而产生矛盾，从而分散它们团结起来要求发达国家到2020年大规模量化减排的合力。　

　　

　　草拟“丹麦文本”，两次试图强加给大会讨论　 　　

　　

　　为有效控制谈判结果，英国、美国和大会举办国丹麦在会前秘密草拟了“丹麦文本”，试图引导谈判向有利于发达国家的方向发展，被媒体披露后未能得逞。在进入部长级谈判时，发达国家再次试图违反程序，把拟好的协议草案强加给大会讨论，发展中国家为此愤然离场表示抗议，谈判进程被迫中断。　

　　

　　借助上述手段，发达国家实现了它们的中期减排目标不在《哥本哈根协议》中被加以规定的目的。由此可见，正是发达国家“劫持”了哥本哈根大会。　

　　

　　《哥本哈根协议》及其谈判进程对中国的启示　

　　

　　《哥本哈根协议》及其谈判进程，可以被作为预测未来国际政治新动向的风向标，它至少为中国带来三大启示：　

　　

　　第一，气候变化问题将成为近期国际政治斗争中的核心议题之一，为此要未雨绸缪。据悉，联合国气候变化大会第十六次缔约方大会将于2010年底在墨西哥的墨西哥城举行，此前将于2010年5月3 1日至6月11日在德国波恩举行前期谈判。这意味着2010年又将成为气候变化谈判的关键性一年。　

　　

　　由于《哥本哈根协议》不具法律约束力，对发达国家也没有规定中期和长期减排目标，发展中国家在近期必须力争尽快为发达国家《京都议定书》第二承诺期设定具体减排目标。而发达国家在未来的谈判中，会继续逃避减排责任，分化发展中国家，同时试图拉发展中国家与其同步减排，并且把发展中国家，尤其是中国和印度等发展中大国的自愿减排纳入国际监督之下。　

　　

　　为了充分准备2010年在德国波恩举行的前期谈判，我们应总结我国在这次哥本哈根大会谈判中的经验教训，尤其是总结发达国家如何在谈判中分化发展中国家阵营，以便确定对策；组织气候变化专家研究如何让外国政府、民众和媒体更好地了解中国的减排行动和目标，包括中国宣布的减排目标将会减排二氧化碳的具体数量，中国为此要付出怎样的代价，中国减排面临工业化和城市化进程正在加速的不利背景等；要在谈判前与发展中国家，尤其是“基础四国”、“77国集团”和小岛屿国家联盟协调立场，争取得到它们的支持与配合，联合它们向发达国家施压，同时减轻中国在谈判中面临的来自各方的压力。　

　　

　　第二，在发达国家的操纵下，发展中国家阵营出现严重分裂，南南合作面临挑战，要对此保持高度清醒的认识。由于发达国家采取分化发展中国家的种种政策，发展中国家在全球升温控制目标、应对气候变化资金分配、清洁发展机制项目核准和地域分配等问题上存在客观的不同利益诉求，在哥本哈根大会上发展中国家阵营出现严重分裂。这种状况在未来的谈判中不会有大的改观。例如，小岛屿国家要求将全球升温目标控制在1.5摄氏度以内，而不是中国和印度等国家所主张的2摄氏度以内。对于发达国家提供的资金，各个发展中国家当然都希望自己能够多拿到一点，“最贫穷国家”、“小岛屿国家”和“最脆弱国家”要求获得更多份额的呼声最高。　

　　

　　如何弥合发展中国家面临的上述分歧，在未来的气候变化中保持南南合作，以及如何防范发达国家利用这些分歧分化发展中国家阵营，这些都需要中国在坚定地与发展中国家搞好协调、清醒地认识到这些严峻现实的基础上早作打算。　

　　

　　第三，发展中国家，尤其是中国等发展中大国的减排行动将面临进一步的国际监督压力，应认真研究如何化解。在本次哥本哈根大会谈判中，发达国家或者将其到2020年的中期减排目标与中国和印度等发展中大国的减排行动挂钩，如欧盟和日本；或者把是否提供资金及其数额，与中国等发展中大国的减排行动是否接受国际监督和核查挂钩，如美国。发达国家这样做使中国面临来自于发达国家，以及部分希望从发达国家拿到更多资金支持的发展中国家的双重压力。　

　　

　　我们应积极与相关发展中国家提前协调立场，继续承诺支持最不发达国家和小岛屿国家等优先使用应对气候变化的资金，部分消除它们的疑虑。与此同时，我们要团结印度和巴西等发展中大国，并借助“基础四国”和“77国集团+中国”等平台，争取足够多的发展中国家支持，坚持《公约》规定的发展中国家自主减排行动无需接受国际监督和核查的立场。

　　

　　(单位：人民日社)

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