美国“重返”东南亚对南海安全形势的影响
美国“重返”东南亚对南海安全形势的影响
鞠海龙 葛红亮
[内容提要]美国在第16届东盟地区论坛上正式加入《东南亚友好合作条约》,这意味着美国将进一步强化其东南亚地区的影响。由于美国等区域外势力与东南亚国家的安全合作是后者实施大国平衡战略的重要基础,对南海地区安全形势有重大影响,因此,美国“重返”东南亚不仅将强化“美国因素”对南海安全形势的影响,而且将对南海问题的国际化趋势产生不可忽 视的影响。
在第16届东盟地区论坛(ARF)上,国务卿希拉里•克林顿代表美国 政府与东盟各国外长签订了美国加入《东南亚友好合作条约》(TAC,以下简称《友好合作条 约》)的文件,并宣称,“美国已重返东南亚”。这是奥巴马政府对小布什政府的东南亚政策的一次明确调整——改变对东南亚地区的“漠视”态度转而积极参与地区机制以加强美国在该地区的影响。这也是上个世纪90年代末,美国加强对南海地区安全形势干预力度后又一次明确的政策调整。“美国因素”对南海地区安全形势,甚至南海问题走向的影响将进 一步增强。
21世纪以来南海安全形势的特点
进入新世纪以来,南海安全形势总体上呈现出“缓和”与“紧张”并存的局面。一方面,20 02年《南中国海各方行为宣言》(DOC,以下简称《宣言》)的签订在为解决南海争端提供 了政治基础的同时,也对南海安全形势“缓和”局面的形成产生了积极的影响;另一方面, 菲律宾、越南等问题相关方近年来在南海主权争端方面采取的诸多单边行动,以及日本、印度等地区外力量加强对南海问题的介入,给南海安全形势带来了极为消极的影响。
2003年加入《东南亚友好合作条约》之后,中国积极与其他各方遵守《宣言》,不断开辟合 作的渠道。2004年9月初,菲律宾总统阿罗约访问中国,双方就在南中海合作一事达成协议。2005年3月14日,来自南海 争端矛盾较大的中、菲、越三国的石油公司在马尼拉签订《在南中国海协议区三方联合海洋 地震工作协议》(以下简称《三方协议》)。上述一系列举措的实施最终促使南中国海安全形势一度得到缓和。
上个世纪90年代,日本对南海争端的介入基本停留在政治层面。但是,“9•11”事件后, 日本的军事因素开始进入南海地区并不断增强对该地区的军事渗透力度。除了积极参与美国等国在该地区的一系列军演以外,日本海上自卫队还频繁地对菲律宾、新加坡等国进行军事访问。近年来,基于南海地区非传统安全威胁的上升,日本更是增强了对地区的关注。
南海因其处于国际重要能源大通道上,马六甲海峡又临近印度的安达曼群岛,成为“东向政策”的首选目标。1992年“东向”政策提出后,印度便有意扩大与东南亚国家在军事防务层面的合作。此后,尤其是新世纪以来,印度海军与越南、新加坡等东南亚国家的军事合作不断深化与机制化。由此可见,印度在该地区的军事影响力正在逐步加强,从而也给地区安全形势的发展带来日益增强的影响。
“中国威胁论”在美、日、印及东南亚国家盛行之时,南海问题无疑是影响南海传统安全形势的核心因素。但近年来中国的快速发展给东南亚国家带来的切实利益不断增长,这引致了“中国威胁论”逐渐在东南亚地区淡化,也在一定程度上使得南海问题对南海安全形势的影响有所下降。这是近来南海安全形势“缓和”与“紧张”局面反反复复的最主要原因之一。
在南海问题导致南海安全形势反复变化的同时,南海地区近年来非传统安全威胁因素的增长对南海安全形势构成的重大挑战也日益显现。在南海地区,海盗等跨国犯罪活动与海上恐怖主义是非传统安全威胁构成中最为显要的因素,这也正是国际层面加强多边合作以应对非传统安全威胁的主要集中的领域。
南海是海盗活动相对猖獗的地区之一。海盗不仅带来了重大的经济损失,而且给南海航行安全增添了隐患,从而对南海安全形势造成十分不利的影响。另外,东南亚、南海地区恐怖主 义势力的膨胀也成为南海安全形势趋向恶化的重要因素。除了与“基地”组织有着密切的联系以外,南海地区恐怖主义势力还成为过往南海地区商船、油轮的“杀手”,甚至袭击过往的军舰。该地区成为美国观察员眼中的“恐怖主义活动的滋生地”的事实说明了地区非传统 安全因素已对地区的安全构成了重大威胁。
美国“重返”东南亚的目标与政策趋向
“重返”东南亚这一政策固然与奥巴马新政府对外战略的调整及近来南海安全形势骤然紧张有关,但该地区的安全形势与美国在该地区战略目标间的紧密关联得到新一届政府的重新重视才是深层次的原因所在。
长期以来,美国保持在南海地区的军事存在以维护地区的稳定、航行的自由及在南海水域开展正当商业活动的权利。美国采取这些行动的直接原因是南海安全形势与地区内美国的既得海外利益关系紧密。
一则,美国企业在地区内有着重要的商业利益。这主要集中在南海石油开发、勘探及其他贸易方面。中国地质矿产资源部评估南中国海石油蕴藏量高达177亿桶,据称比科威特(13亿桶)石油储量还要高。这对包括美国石油公司在内的诸多外国公司产生了很大的吸引力 。上个世纪90年代以来,多家美国石油公司与中国 、越南、菲律宾等国签订协议,单独投资或者与来自中国、越南等国的石油公司联合投资对南海地区的石油资源进行勘探、开采。此外,还有大批的美国公司参与了南海地区的电力、石化等诸多方面的投资。南海局势无疑对这些投资利益的安全产生重大的影响。因此, 无论是缓和的局面抑或是紧张的态势,美国都反对任何一方对美国公司采取胁迫行动,认为向不是争端方的美国公司施加压力不可能解决国家间的主权争端。
二则,美国的海外贸易利益安全与南海航线安全有着密切的联系。近年来,随着东亚地区经济的蒸蒸日上,美国与这一地区的贸易额也随之迅速攀升。美国在该地区石油贸易利益也非常重大,仅美国经由印度洋穿越马六甲海峡进入南海和太平 洋的石油贸易量就有100万吨之多。
因此,“重返”东南亚后,美国势必将以维护在该地区的重大海外利益为首要目标,并努力寻求在参与地区合作过程中进一步扩大美国的地区利益。
改革开以来,特别是近十年来,中国的经济力量得到了迅速发展。基于此以及多年来一直奉行的“睦邻”友好政策,近年来中国在东南亚地区的影响不断扩大。美国以含糊的态度来看待中国的日渐崛起及不断扩大的影响,在与中国直接展开“战略与经济对话”的同时,又以在东南亚地区强大的军事存在对抗中国的“军力膨胀”,并时而无端指责中国对南海海域的主权的要求。美国防部公布的2009年中国军力告宣称,“中国军力如今的发展形势是改变东亚军事平衡的重要因素”。2009年3月9日,美国“无暇号” 监测船在中国南海海域作业遭到了中国渔船的“围堵”。该事件发生后,美国官方评论却认 为“该事件表明了在美国传统的作业区,中国潜在的军事扩张威胁日益增大”。甚至也有美国学者妄言“中国渔船也是威胁”,竭力渲染所谓的“中国渔船战略”。因此,可以看出,南海安全形势已被美国视为与中国博弈的又一颗重要“棋子”。美国“重返”东南 亚后,势必也将继续发挥并加强南海地区这一战略场的作用。
在中国经济取得快速发展的同时,整个东亚地区经济也取得了前所未有的发展。尽管经历了1998年东南亚经济危机等多次经济严峻的考验,但是东亚地区仍然扮演世界经济发展主要推动力的角色。
与经济一体化所取得的巨大成就相一致,近年来东亚地区在政治层面的对话日渐增多并形成“东亚峰会”等一系列重要的机制。由于小布什政府对东南亚地区的漠视与对“东亚峰会”等一系列机制的顾虑且陷于伊拉克战争的窘困境地,美国并未加入这些对话与机制。因此,近年来美国在东南亚乃至整个东亚地区存在着被边缘化的风险,将丢失传统的“离岸平衡手”的地位。
美国新一届政府成立以来,小布什政府的“单边主义”政策逐渐被所谓的“灵巧实力”外交政策所取代。此次东盟地区论坛上,美国正式加入《友好合作条约》的同时并开始涉足东亚次区域的合作。美国提出“湄公河流域开发计划”,在加强与泰国等国合作的同时并提议“国际河流管理机构湄公河委员会与美国密西西比河管理委员会建立‘伙伴关系’”。此举将成为美国加入“东亚峰会”的前奏,也是美国深化在该地区的影响并加强在东亚地区“离岸平衡手”地位的重要一步。
南海安全形势事关“东亚一体化”的前途,一旦南海安全形势恶化,“东亚一体化”的梦想与努力将化为灰烬,这是南海被称为“亚洲的火药库”的深层次原因。正是基于此,在加强在地区主导地位“企图”的驱使下,南海地区也将得到美国更多与关注。
与东盟签订这一条约后,为了加快融入东亚与恢复地区的主导地位的进程,美国无疑将进一步调整在东南亚、南海地区的政策,而这也势必将对东南亚各方、中国在南海问题上的角力发挥影响。因此,可以说,尽管未来的南海局势存在着很多未知的变数,但是其中可以肯定的是“美国因素”已经并将继续是构成南海安全形势影响因素的重要一部分。
美国“重返”东南亚对南海安全形势的影响
随着奥巴马政府“灵巧实力”战略在东盟付诸实施,美国距加入“东亚峰会”仅一步之遥, 并迈出了加强其地区主导地位的第一步。“重返”东南亚后,美国在南海局势中继续发挥作用的同时,无疑也将以新的面目从不同层面对南海安全形势产生影响。
冷战后,基于扇形理论与“第一岛链”战略,美国继续在东南亚及南海地区维持军事存在。在“9•11”事件后,美国更是将东南亚地区作为反恐地缘政治的“心 脏地带”,并努力扩大军事影响。时至今日,美国联合东南亚国家在南海地区举行的军事演习不断从双边走向多边,持续时间渐长并日益机制化。“重返”东南亚后,美国在该地区军事影响力势必将得到进一步深化。
东盟妄图采取“大国平衡战略”以利用美国“遏制”中国在地区的崛起,但同时也无疑使其自身被美国的军事引导力量所牵制。美国在南海地区军事方面的态度已经对这些国家产生很 显要的影响。虽然“卡拉特集团”与“卡拉特海上力量集团舰队”的真实性令人生疑,但其充分表明了东南亚各国已经为美国的军事影响力所牵制。近年来,东南亚一些国家在加强与美国等国的军事交流、培养高素质军事人才的同时, 还不断从美国等国购置先进武器装备、引进先进军事技术以推动军力的发展。东南亚地区已 经成为“全球军演最频繁的地区”可以说“逆裁军”现象在东南亚地区已然成为事实。
目前,美国官方的南海政策仍然坚持以维护南海地区的安全为重而主张和平解决南海问题。因此,美国对《宣言》给予了积极的评价,认为“虽然它既未彻底消除紧张的态势也没有完 全终止相关方的单边行动,但是它是各方通过外交途径解决问题的良好基础”。签订加入《友好合作条约》文件后,美国无疑将加强与东南亚国家在政治层面的交流。一方面,美 国南海政策中的“主张和平解决南海问题”的态度有利于促进东盟南海各方在处理南海安全形势中紧张局面时保持克制的态度;但另一方面,美国长久以来对东南亚南海各方在南海问题 上的“偏袒”态度势必也将进一步“鼓舞”这些国家在南海主权争端上的“野心”。
另外,加入该条约后,美国在东南亚、南海地区的政策将受到“互不干涉内政”、“通过和平方式解决分歧与争端”等原则的制约。虽然在方式方法上,美国的地区 政策或将变得 相对温和,但美国给予东南亚南海各方在主权争端问题上的支持却将增强,这将不仅表现在 军事层面,而且在政治层面的支持或将变得突出。2009年8月19日,曾牵头举行有关中国南海争端听证会、美国参议院外交事务委员会亚太小组主席韦伯在访问越南时直言宣称,“美 国作为一个国家的外交立场,是希望在该区域成为‘平衡’中国的势力”。
南海问题中国际因素的客观存在已经成为制约南海问题尽快和平解决的重要因素之一,也逐渐成为南海地区军备竞争加速导致南海安全形势恶化的重要因素。日本、印度等国对南 海问题的介入是构成南海问题中国际因素的重要基础。美国“重返”东南亚这一政策的付诸 实施将使得日本、印度等区域外力量的南海政策发产生不同程度的转变的同时,或将对日本、印度进一步加强对南海地区军事渗透产生巨大的引导作用。
日、印对中国在地区内的崛起与影响的日益扩大怀有“嫉妒”与不安的心理,两个国家的南海政策及加强在地区的军事渗透在应对中国崛起方面与美国的政策有走向一致的趋势。打破“和平宪法”的限制以来,日本通过“美日”军事同盟在保持地区力量平衡以遏制地区 霸权出现方面也发挥着间接的作用南海地区就成为这种作用发挥的主要战略场之一。由于印度与中国缺乏足够的政治互信,加之历史造成的隔阂,印度对中国还存在着些疑虑。基于此以及“有声有色的大国”的梦想,印度无疑将利用“美国牌”在大国政治中以谋取好处,而南海地区安全形势的发展已经也将继续对印度谋取这种好处产生积极的效用 。
另一方面,加强在地区的主导地位成为美国“重返”东南亚之后最紧要的目标,无疑将对日本与东南亚传统的关系、印度“东向”政策实施后与东盟建立的紧密联系形成巨大的挑战。在该地区的利益遭到损害的情况下,日、印在南海地区的政策势必将发生差异性的变化。
此外,美国“重返”东南亚政策的付诸实施无疑也将在非传统安全威胁层面留下深刻的烙印 。不可否认,众多国家的合作,对于维护南海地区的安全、打击海盗和恐怖主义,无疑将起到更加积极的作用。但在合作以应对非传统安全威胁的过程中,区域外力量同时也扩大了其在地区的政治影响并加强了在地区的军事渗透。美国视东南亚地区为反恐地缘政治的“心脏”地带,并将该地区视为反恐战争的“第二条战线”。凭借着在地区强大的军事存在, 美国成为参与地区合作以打击海盗等跨国犯罪与打击海上恐怖主义的先锋力量。而与此同时 ,美国在地区的军事渗透力度也不断加深。“重返”东南亚后,美国无疑将对地区非传统安全合作显示出更多的“热心”,但这势必将进一步强化南海安全形势中的“美国因素”。
希拉里曾宣称:“如今,全球没有多少问题在缺少中国或者美国的参与下可以得到解决,也没有多少问题能够在没有中、美两国共同参与下获得解决。”虽然中美两国在和平解决问题方面的政策与态度是一致的,但由于两国在南海地区的利益存在着巨大的差异性及由此带来两国在南海问题上相去甚远的政策,两国在南海安全上开展沟通与对话障碍重重。“重返”东南亚后,美国将成为中国在东南亚地区的一个直接对话者。这在给中国与东南亚国家关系带来冲击的同时,也势必将影响中国的地区政策,从而迫使南海安全形势中的“中国元素”发生改变。
美国“重返”东南亚或将从各个层面加强对南海安全形势的影响,从而给中国的南海海上安全形势带来更大的变数。而在其中,对南海问题“国际化”——影响南海安全形势最为显要的问题的影响无疑也是南海安全形势中“美国因素”进一步强化的最突出的表现。
美国“重返”东南亚对南海问题“国际化”的影响
南海问题“国际化”是影响南海安全形势趋向紧张、恶化的突出表现。但南海问题“国际化”并非一朝形成,这是东盟“大国平衡战略”、“集体安全机制”,美日印等国介入南海安全局势,以及众多国际公司介入南海油气资源开发等多方面因素综合的结果。
其中,地区层面的因素是东盟实施的“大国平衡战略”及“集体安全机制”。东盟实施“ 大国平衡战略”的初衷或许不是如此,而是“维护东南亚地区的稳定与繁荣”。但是从东盟视美国为温和的超级大国、视日本为全面合作的伙伴、视中国为正在崛起的巨人的观念来看,即便中国与东盟有着日益紧密的经贸联系,也很难改变东盟将加强与美国及日本、印度的军事合作以制约中国的策略与现实,而这无疑给区域外力量在南海地区实施并 加强军事渗透提供了有利的机会。可以说,东盟的“大国平衡战略”是南海问题“国际化”的重要前提。同时,为了弥补在双边对话中单个力量的不足,东盟采取了集团外交的方式与中国抗衡。《东盟发展 蓝图(2009—2015)》就东南亚南海各方的合作就直接描述道:“将继续保持东盟成员国之间如今紧密的协商关系”,东盟以“集 体安全机制”为名介入南海问题将持续下去并逐步加强。
其次,日本、印度等区域外大国多年来积极介入南海问题,这成为南海问题趋向“国际化”的重要基础。日本从政治、经济层面入手并有意在军事层面加强对东南亚、南 海地区的渗透以进一步扩大在地区的影响;在“东向”政策第一阶段取得与东盟的和解之后 ,印度几乎同时从政治、经济、军事三个方面对东南亚地区进行渗透并有意扩大其在南海问 题上的影响。这在构成了对南海及周边地区地缘安全格局的新冲击的同时,也为南海问题“国际化”增加了推动力量。
再者,随着经济全球化的发展,“共同开发”南海的政策也引来的众多的国际公司的介入。 尤为值得关注的是,近年来东南亚南海诸方对“搁置争议,共同开发”政策冷眼相对并不断实施“搁置争议,我先开发”的政策。这些国家与国际公司形成“勾结”并盗取南海地区石油等海洋资源的同时,也直接导致了在南海地区“国际利益”的迅速上升。尽管,其中不乏技术、资金等问题的限制,但是“共同开发”南海的政策没有得到很好地实施无疑是其中的主要原因。地区国际利益的增加势必将推动着南海问题“国际化”渐行渐远。
最后,南海非传统安全威胁的上升也是加深南海问题“国际化”不可忽视的一个重要因素。正是在应对南海地区非传统安全威胁的过程中,以美国为先锋的众多区域外国际力量成功地 将应对非传统安全威胁的军事存在转化为对地区的军事渗透并不断扩大其在地区的政治影响力。因此,南海问题“国际化”势必将受到国际反恐战争的进一步影响。
“重返”东南亚政策的付诸实施表明了美国扩大在地区的合作与投资的同时并将进一步介入南海问题。与此同时,美国在加强地区主导地位的努力过程中也无疑将延续对东盟“集体安全机制”的支持立场,并对南海问题中的“日本因素”、“印度因素”产生令人担忧的引导与刺激作用。因此,“美国因素”是导致南海问题“国际化”最主要的因素。
结论
综上述,美国“重返”东南亚是奥巴马新政府重新审视南海安全形势与美国地区战略目标间紧密关系的结果。这一政策的付诸实施,东南亚国家在南海问题上的强硬态度将受到更为直接的“鼓舞”,日印等区域外大国力量对南海安全形势的关注也将受到一定程度上的“刺激”,这给本已紧张的南海安全形势带来更多不安的因素。与此同时,南海问题“国际化”也因“美国因素”的增强在诸多层面得到进一步深化。因此,美国“重返”东南亚后的南海安全形势或将更为紧张。
（《环球视野》2010年9月13日第310期，摘自2010年第1期《世界经济与政治论坛》）
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