为什么必须严格限制银行业外资的进入

　　

　　李济广

　　

　　面对全球化形势下金融资本以更广的范围和更大的规模在世界范围内流动，面对我国加入WTO后对金融业开放的承诺，我国是金融大门洞开，不遗余力吸引金融外资，任由西方金融大鳄在中国纵横驰骋？还是严加防范，在最必要的范围内引进金融银行外资，靠自己的力量发展金融银行事业？舆论界和学术界对此意向不一。本文的观点是：银行业外资难以给我国带来明显的利益，潜在威胁却比较严重，因此我国必须努力限制银行业外资的进入，银行业引进外资必须坚持必要、自立和公有主体三原则。

　　

　　一、外资银行难以给我国带来明显的利益

　　

　　一些人认为开放银行业利大于弊，理由是外资银行可以推动东道国银行业的竞争，提供更多的创新产品，带动银行业提高管理水平，甚至觉得增加外资企业可以带动经济发展。然而这些看法似是而非，与事实不符，银行业外资并不会给我们带来多大利益。

　　

　　中国的银行数量已经相当多，不仅四大国有商业银行早已展开激烈角逐，全国性股份制银行也已走向全国，还有各地普遍建立的地方性商业银行和遍地开花的私人银行、遍布全国的信用合作机构，以及经营部分银行业务的非银行金融机构，根本不需要再增加一批外资银行和经营银行业务的外资金融机构推动竞争。如果说我国银行业还有一些垄断因素如利率管制，那也是政策规定问题，和外资多少没有关系。看一看银行给员工制定的硬性任务，就知道银行业面临的问题不是竞争不充分，而是竞争已经过度。世界银行（ 2002）指出，随着外资银行的进入，如果国内银行的特许权价值（franchise value）减少，那么它们可能会从事高风险的活动；外资银行能够吸引国内市场中最有利可图的一部分客户，导致国内银行所提供服务的那块市场的潜在风险会提高。

　　

　　金融产品不像工业产品，没有技术秘密可言，在银行的广告宣传品、业务合同和网站上，金融创新的做法一览无余，不需要把外资银行和外资银行资本请进来才能学得会。至于像美国次贷那样的金融创新，则没有也罢。

　　

　　我国有许多学了国外管理知识的留洋博士，我国一些银行已在境外与国外银行同场竞技，我国银行吸引一些国外管理人才，实现少量人才与国外银行的对流也不是什么难事，我国又不是落后国家缺乏管理能力，因此，学习国外有益的管理经验同样不需要引进很多外资银行和太多的银行外资。再者，外资战略投资者在持股比例过低的时候难有较大动力推动内资银行竞争素质提高，加上双方在管理和文化方面的摩擦可能带来消极影响，内资银行管理水平将难以显著改善，而如果给予外资过高股权比例，加上内资非国有股，则国有资本比例过低的银行已不再属于国有银行。

　　

　　引进外资过程中的一个最大谬误就是分不清局部利益和整体利益的区别。地方政府降低门槛、突破法律、让出利益以尽可能地引进外资，确实能够增加本地的产值和税收，它们的行为对自己来说不能说没有一点理性，但以为引进外资使一个地方增加多少产值，就会使国家也增加多少产值，那就大错特错了。外国超市多卖一元产品，中国超市就要少卖一元产品，道理很简单，一定时期市场需求总量是一定的。同样，广东的外资工厂多卖一件产品，多一个人就业，安徽的内资工厂就要少卖一件产品，少一个人就业。不过，如果外资企业增加了中国出口总量（现在不需要），也会增加中国总产值；如果外资企业创造了新产品，增加了社会总需求，也会增加中国总产值（当然创造新产品也不一定非得在中国，到中国来的又往往复制产品）。但金融业就与此不同了，银行没有什么出口而言，通过创造新产品以增加社会总需求的能力也非常有限，它们只能在一定时期既定市场上分一杯羹，同时又增加了全社会在金融方面的资源消耗总量。

　　

　　二、引进外资战略投资者不是完善国有银行治理的必要条件

　　

　　一些人热衷于让外资对国有企业参股控股，认为引进战略投资者可以实现产权多元化，改善国有银行治理结构，加强内部控制约束。

　　

　　正像“改制”被一些人当作掩盖私有化的代用语一样，“产权多元化”也被一些人当作掩盖私有化的代用语。实际上，不同地区的政府交叉持股、不同的国有资产管理公司交叉持股、不同的国有银行交叉持股、劳动者集体持股，都是产权多元化，不一定非得是私有者持股、外国机构持股才是产权多元化。

　　

　　难道只有私有股东外国股东才能真正关心企业？人们早就告诉过“精英”：私有大公司和私有小企业根本不一样。个人业主企业管理者管理的是自己的企业，大公司领导者管理的是别人的企业，西方委托代理理论研究的问题就是：公司领导人是代理者，是替别人管企业，因而需要特殊的激励约束，而特殊的激励约束也不见得很有效。看看美国甚至中国包括金融业金融寡头在内的一些大公司的领导者每年几百万几千万美元的薪酬和期权股利吧！这些少数“内部人”操控企业，相互提拔，互定酬，疯狂掠夺其他股东利润和劳动者剩余价值的行为，实在让中国国有银行高管公费旅游、公款吃喝、公车耗费、自我“激励”的行为小巫见大巫。我们也不能断定这些“内部人”不会像中国一些企业高管一样吃回扣。亚洲金融危机前日本、韩国、泰国、印度等国大企业通过贿赂高层官员和议员，迫使银行提供巨额贷款投资于房地产和证券业，焉知他们不向银行高管行贿？2007年8月，美国保德信金融集团因欺诈交易被罚6亿美元。2001年11月至2002年4月，安然、世通等上市公司纷纷爆出惊天财务丑闻，也牵扯出华尔街投资银行为虎作伥的丑行。2003年4月，美国金融监管机构与华尔街十大投行达成和解协议，收取14亿美元罚金，并勒令其整改。所谓“和解”，就是不继续追查，不暴露更为严重的问题。认罚14亿美元罚金说明问题何等严重（银行在中国造假罚款上限为50万元人民币）。赢利归私人的公司比盈利归国家的公司有更大得多的动力去造假、欺诈社会和掠夺中小投资者。

　　

　　再看一看他们的内部控制。中国近年也发生了一些银行内外勾结诈骗一次达数亿元人民币的现象，而西方银行控制不力一次损失达十几亿、二十几亿美元甚至导致巨大银行破产的案例则屡见不鲜。2006年3月至4月，美国一对冲基金公司试图操控纽约商品交易所的天然气期货价格，竟使公司损失64亿美元。西方国家金融机构还动辄引爆金融危机，完全是由其企业运行机制和金融市场运行机制所致。美国在20世纪90年代初，在没有政府干预和企业转型拖累的情况下不良贷款达到上万亿美元。因此完全没有必要迷信西方的企业治理。

　　

　　此外，还需指出，我国银行资本充足率低于多数西方银行，一个非常重要的原因是我国货币流通量相对于GDP比重过大（2006年我国M2/GDP为1.66;而美国的M2/GDP为0.55。），居民存款量相对于其收入比重过大，在经济快速增长过程中，投资率从而贷款量非常大，不能把银行自有资本不足理解为都是经营不善，因此不必通过引进外资去填充。

　　

　　不仅如此，“战略投资者”也是股票投资者和投机者，当股票价格上涨到过高的水平时，战略投资者将盈利变现完全可以预期。目前国有商业银行引进的战略投资者尽管有3年股权冻结期，也不一定具有全心全意改进企业治理机制、尽心尽力监督企业运行的长远打算。

　　

　　搞好社会主义国家公有制银行产权改革，必须让真正的所有者真正到位。国有银行真正的所有者是全国人民，脱离人民监督的国有经济没有持续健康发展的坚实基础。银监会将外资银行控股条例拿出来允许社会讨论，开了一个好头。实际上，凡属企业转制改组之类的重大政策和重大事项，都要向社会公开，倾听民众的意见和呼声；对企业一般性不合理问题，也都应有公开平台接受群众的监督。在组织层面上，人大应是国有企业监管的最高组织者。人大和政府有诸多不同：人大是集体表决决策制，政府是个人负责制；人大决策者公开讨论，政府决策者内部征求意见；政府组成人员都在是政府工作人员，人大代表则来自方方面面。即使按西方惯例，不仅国有企业相关政策，而且大型国有企业的具体重大事项都由议会直接决定。人大不仅应当成为重大问题的决策者，还应当成为全民监督的组织者、政府公有资产监管者的监督者。政府及其银行监管部门作为国有银行的常规监管者，必须抛弃“不干预”笼统观念，正确理解“政企分开”，在政企职能分开的前提下，实行严格监管，例如实行严格的外部审计；要严格规范银行内部管理制度，例如建立领导间相互制衡、没有个人专断的治理体制，建立真正公平公正的用人制度，建全公平合理的分配制度，建全严密的内控机制等。此外，在企业内部，应给职工以切实的民主管理民主监督的权力，例如重大事项必须有职代会通过才能有效。

　　

　　三、 银行业外资对我国的负面影响不可忽视

　　

　　 银行业外资给我们带来的利益不明显，但给我们带来的负面影响却是实实在在的。

　　

　　 第一，银行业外资会抢夺中国的财富。如上所述，银行业外资不会增加中国的GDP、就业岗位和税收额，但要在中国银行业市场瓜分既定利益。有人说，外资银行效率高，表现为盈利能力强，可盈利再多也是外国人的。“不求所有，但求所在”，对地方来说，也许有一定道理，而对全局来说也认为有道理，那就是合成谬误。银行外资通过占有利润拿走的中国货币额代表着对中国财富的购买力，占有利润就等于中国物质财富的占有权，而这部分财富的购买力本来是应当属于国家的。

　　

　　第二，银行业外资比重较大存在外资撤退风险。不仅海外战略投资有可能在盈利后套利变现，在非常时期，外资银行也有可能大规模地撤退。外资银行的撤退给国家经济安全带来的风险，不仅仅是资金可能被带走，重要的是会留下一堆烂摊子，给国家金融体系和经济体系带来严重冲击。世界银行肯定了Agenor的研究：由于外资银行对东道国的市场环境（主要是新兴市场）不熟悉，一旦遇到难题可能会立即大量撤离，这将进一步加剧东道国国内金融市场的不稳定。实际上，即便不遇到难题，当他们发现有更好的投资场所时,也可能将资金转走。随着金融业的全面开放，将来管制的放松和大量外资的流入，资金所有者和银行管理者会扩大资产规模、追求高额风险利润，将贷款投向高风险产业或部门，如房地产、证券等，使这些部门的资产价格迅速上升，而这些部门价格的上升反过来又会刺激贷款向这些部门集中，形成泡沫，泡沫破裂前后，伴随大量资本流出，留给银行的是大量的坏、呆帐。国际资本迅速流出时，外资银行则会顺着国内行情的变化情况做出资金国际流动决策或提供更方便的通道，相比内资银行业更易加剧危机的发生。

　　

　　第三，外资银行的发展不利于财力资源的合理配置。众所周知，外资银行重点面向高端客户和大企业，它们会把自己从社会所吸引的资金主要投向高端客户、大企业、证券市场和金融衍生品等投机领域。而在现实中，高端客户、大企业和金融市场并不缺乏资金，缺乏资金的是农民、中小企业和个体户。外资银行的营运会使缺乏资金的领域资金更加缺乏。Satta(2003)分析坦桑尼亚的17家银行在1991年到2001年的数据发现，外资银行进入对小企业融资的影响不利。Culletal（2001）通过对发展中国家的案例进行研究，也认为与国内银行相比，外资银行对中小企业提供的贷款规模相对较小。（孙会国：《外资银行进入对东道国影响的文献综述》，《商业时代》2008年第4期。）外资银行比国有银行和合作金融组织更具盈利追求, 在追求利益最大化动机的驱动下, 必然将投资投向投资少、风险小、见效快, 效益好的产业和部门导致我国产业政策贯彻不力，对产业结构调控的难度就会进一步加大。

　　

　　第四，外资银行的增多不利于国家宏观经济调控。由于外资银行资金主要来自国外金融市场，在国内货币政策发生变动时，它们可以通过国际金融市场规避，或可以通过从国际金融市场上筹措资金来抵制货币政策的影响,从而使中央银行对货币政策的控制力减弱；我国当前仍是（以后也可能是）以货币供应量作为货币政策中间目标，不包括外资银行的货币供给，这样也会造成货币政策中间目标的扭曲；目前中国的货币政策工具包括利率，由于外资银行利率不受央行控制，如果外资银行市场份额增加，意味着中央银行利率管理效果减弱；外资银行从国内外拆借的同业资金不受准备金约束，存款准备金政策有效性也被削弱；而外资银行不是再贷款、再贴现这些货币政策工具的调控对象，这样再贷款、再贴现工具传导的范围和程度也相对缩小，再次削弱货币政策效果。（参见赵雅玲：《外资进入银行业对中国金融安全的影响及对策分析》,《东南大学学（哲学社会科学版）》2005年增刊）总之，货币资金的国际流动大大削弱了一国货币政策的有效性，外资银行的发展使这种削弱更加显著。

　　

　　第五，外资银行和外资银行股份规模过大不利于维护国家主权。金融资本是资本主义国家主要的经济基础，金融寡头对国家经济政治生活起着有力的控制作用。大企业领导人受社会意识、民族情绪以及社会关系的影响，在东道籍客户和外籍客户发生利益矛盾时，外资银行很容易向外资客户倾斜，甚至利用现代银行作为经济信息中心的有利地位，做出不利于东道国企业和国家主权的事情。即便在正常情况下，外资银行的贷款安排也有自己的业务优先权和业务重点，它们的贷款模式可能并不符合东道国国内的经济发展战略（世界银行）。如果外资银行不会像本国银行特别是我国国有银行那样容易接受央行与国家的道义劝告和窗口指导，国家的权威和政策意图会受到更多的挑战。加上外资银行与外国金融市场联系紧密会使东道国抗外部冲击能力减弱，进一步削弱国家维护经济安全的能力。当外资规模逐步扩大时，它们的游说能力会逐步扩大，向政府讨价还价施加压力的能力也会不断增长，因而成为国家政策的影响者。

　　

　　第六，银行外资的自由扩展不利于社会主义基本制度的维护。银行外资相对规模的扩大就是公有银行资本相对规模的缩小。国家创办银行的目的完全不是为了利润，而银行外资的经营目的仅仅以利润为目标。以利润最大化为目标的银行外资会把企业新价值的更多部分变为利润，因而资本积累和提高竞争能力的基础比国有银行更雄厚；另一方面，随着国有银行股份制的改造、股权流动和发行新股，国有股权不断稀释和减少。党规国法虽然规定了公有制为主体，但是如果每一个行业每和一个地方在制定自己的方针政策时，都不把公有制为主体作为一个约束条件，公有制为主体也就成为一句空话。外资控股还会使社会制度演变难以逆转。如果在金融领域这样一个最应当实行公有制为绝对主体的行业，都没有保证公有主体的确切法规，而是外资控股无障碍，那么，“共产”党以公有制为主体基本纲领的维护还能指望谁？

　　

　　四、对银行业外资应有的限制原则

　　

　　坚持对外开放不是越开放越好，对外开放必须在科学发展观指导组下实行科学的开放，对外开放必须按小平同志反复强调的实事求是原则实行合理的开放。在国际贸易方面，根据本国竞争力尽可能扩大开放可以更多享受互通有无、发挥比较优势的好处，在生产资本方面，适度地请进来走出去也可以发挥不同企业在经营管理等方面的多种相对优势，促进生产发展。但在服务业方面对资本主义全球化过多地服从则不仅弊大于利，甚至有害无益，例如我们看不出来资本项目可兑换有什么必要性。进来一点外资银行促进交流无可非议，但没有什么必要引狼入室、养痈遗患。事实上，主导全球化进程的以美国为首的发达国家，也是根据自己的优势推进开放。例如他们在普通劳动力竞争方面没有优势，所以对普通劳动力市场不开放；他们认为农业对自己的经济安全十分重要，就允许大量补贴；他们技术专利占有优势，就强调知识产权保护；他们服务业有优势，就在自我保护的前提下要求别国服务业金融业开放。而对于服务业特别是银行业开放，除一些城市型小国或地区外，各国普遍持有保留态度。因为即使按西方的学术研究结果，外资银行追求利润的做法给东道国的经济发展、金融稳定、本国银行业的成长、当地企业的贷款机会带来了怎样的后果，都还没有得出定论（何德旭，王朝阳：《外资银行进入的动机、形式及其影响述评》，《当代财经》2007年第1期）。

　　

　　　 在WTO服务贸易谈判中，2001年3月确定了服务贸易谈判的模式,即新市场准入的具体承诺方式为“要价和出价”。收到要价的成员根据具体情况,决定是否可以按照对方要价进一步开放自己的服务部门。从提交的“初步出价”看,大部分成员仅仅承诺不撤回现有开放水平,很少有真正做出进一步开放承诺的。从提交的“改进出价”看,相对于原有初步出价有了改善，但总体上看,大多数成员对现有改进出价的水平仍然不满意。据分析,美国目前对服务业开放的出价,只占其能够开放量的58%（龚柏：《WTO多哈谈判与中国银行业的开放》，《武汉大学学(哲学社会科学版)》2007年第１期75-77页）。下面是国务院发展研究中心一份研究告（米建国等：《中国银行业服务市场开放面临的挑战》，载《国务院发展研究中心研究告》2001年第137号）对国际上银行业开放程度的计量，说明除一些特殊地区和受新自由主义影响的少数国家外，大多数国家是不怎么开放的（见表1）。

　　

　　表1 银行业开放度的国际比较

　　

　　 国别

　　

　　开放度

　　

　　国别

　　

　　开放度

　　

　　国别（地区）

　　

　　开放度

　　

　　国别（地区）

　　

　　开放度

　　

　　中国 1.9

　　

　　泰国 2

　　

　　马来西亚 6

　　

　　墨西哥 2

　　

　　委内瑞拉 2

　　

　　哥伦比亚 5

　　

　　俄罗斯 6

　　

　　美国 　3

　　

　　加拿大 　7

　　

　　比利时 　5

　　

　　澳大利亚 　5

　　

　　意大利 1

　　

　　瑞士 1

　　

　　挪威 1

　　

　　中国台湾 9

　　

　　印尼 16

　　

　　阿根廷 10

　　

　　法国 8

　　

　　德国 25

　　

　　西班牙 31

　　

　　英国 19

　　

　　巴西 　　 30

　　

　　智利 　　 25

　　

　　韩国 　　 23

　　

　　新加坡 　　 62

　　

　　中国香港 　　69

　　

　　新西兰 　　91

　　

　　注：某家银行50%以上的所有权属于外资，则统计为外资银行；中国为2002年的数据，其余为1995年数据。

　　

　　我国银行业对外开放必须坚持必要原则。必要原则就是不要为开放而开放，开放的程度和范围必须确属必须，确保给我国到来明显的利益，并确保利大于弊。对外资银行和外资银行资本不仅要提高进入门槛，取消优惠，加强安全性监督，健全防范风险制度，还必须实施限制性管理，对其吸收当地存款、分支机构扩张、经营范围、资产规模等尽可能多加限制。即使境外战略投资者确实非引进不可，也要经过试点，得到公认再妥善推广。

　　

　　我国银行业对外开放必须坚持自立原则。对外开放不是为开放而开放，更不能为“接轨”而“接轨”。金融银行不同于工商领域的一般“产业”，是一个牵一发而动全身、掌握国民经济命脉的行业，我们要切实保持对外开放的主动权，开放的规模和程度必须不损害国家完整的经济金融主权和完整的经济金融主导权，确保不带来重大风险。如果说我们在工业领域需要自力更生基础上的“自立主导型的多方位开放制度”（程恩富语），而在银行领域则需实行完全自立自强型的开放制度。

　　

　　我国银行业改革开放必须坚持公有制为主体的原则。社会主义公有制有利于创造社会效益和宏观效率，有利于发展生产力，是减少剥削，缩小两级分化，实现小康的全面性，代表最关大人民群众根本利益的必要保障。在银行领域这样的领域，不仅必须坚持国有银行为主导，还必须坚持国有银行为绝对主体。没有必要为作用不确切的外资牺牲国家经济主权和基本经济制度。坚持国有银行和国有银行资本为主体需要在改革开放的法规条文上体现出来，引进银行外资和发展私营银行的法规不能在客观上为改变银行业公有资本主体地位的演化过程铺垫法理基础。