论国有经济的主导作用

　　

　　
张宇　

　　

　　

[摘要]在社会主义初级阶段的基本经济制度中，国有经济的主导作用具有关键意义，它的主要功能不是解决市场的失灵，补充私人企业和市场机制的不足，而是为了实现国民经济长期的动态的平衡，巩固和完善社会主义制度。国有经济存在的范围不是以垄断或竞争为依据的，而是以发挥国有经济主导作用的需要为基础的。以“反垄断”为借口鼓吹私有化的观点，缺乏理论和事实的依据，与完善社会主义市场经济体制的改革目标和增强国有经济活力、控制力、影响力的改革方向是背道而驰的。

　　

　　 生产资料所有制是社会经济制度的基础，所有制结构的调整和改革是中国经济改革的中心环节和主要线索。改革开放以来，中国共产党把马克思主义基本原理与中国的具体实际相结合，确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义初级阶段的基本经济制度，这一制度的确立，为坚持和发展中国特色社会主义奠定了坚实的基础，具有重大的理论和现实意义。在社会主义初级阶段的基本经济制度中，国有经济的主导作用又具有关键意义。关于这一点，改革开放以来党和国家的许多重要文献都有明确的论述。十六大告强调，“发展壮大国有经济，国有经济控制国民经济命脉，对于发挥社会主义制度的优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键性作用。”十七大告指出：“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力”。
虽然国有经济的主导作用早已被写入了宪法，但是无论在理论上还是实践上，这一点都远没有成为人们的共识。多年来，在经济学中流行的理论是，公有制产权不清，无人负责，效率低下，与市场经济不能兼容，而且极易滋生腐败和官僚主义，因此只有彻底推进国有经济的私有化或“民营化”，才能建立真正的市场经济。这种理论在逻辑上存在诸多疑问，在现实中也缺乏事实根据。上个世纪80年代以后许多发达资本主义国家和发展中国家都掀起了大规模的私有化浪潮，私有化备受吹捧和神化，被看作是解决所有经济社会问题的灵丹妙药。然而，私有化在全球实践的结果却是成功的经验不多失败的教训不少。前苏联东欧国家经济的持续衰退、拉丁美洲“新自由主义神话”的破灭和当前的这场愈演愈烈、百年不遇的资本主义大危机，使私有化神话的光芒黯然失色。与此相反，改革开放以来，通过对国有经济的战略调整和制度创新，中国的国有经济获得了巨大发展，特别是新世纪以来，国有企业的经营绩效明显提高。2002～2007年，全国国有企业销售收入从8.53万亿元增长到18万亿元，年均增长16.1%；实现利润从3786亿元增长到亿元，年均增长33.7%；上缴税金从6794亿元增长到亿元，年均增长18.2%。2008年，受到全球金融危机影响，全国国有企业实现利润.5亿元，同比下降25.2%，但累计实现营业收入.3亿元，同比增长17.8%，已交税金.6亿元，同比增加2421.4亿元，增长15.7%。在金融危机的不利条件下，国有企业依然实现了利税的较快增长。事实证明，国有经济效率低下的论断完全是站不住脚的。
国有企业经营绩效的提高是中国国有企业改革与发展的重要成果，意义深远而重大。然而，对国有经济经营绩效的提高，一些学者却提出了严重的质疑，他们认为：国有企业经营绩效提高并不是什么好的事情，国有企业绩效的改善并非于企业效率的提高，而主要于国有企业的垄断地位；国有企业的发展壮大会挤压私人企业的空间，导致国进民退，不利于市场经济的发展；深化经济改革必须打破国有企业在一些关键性部门的垄断地位，加快垄断性国有企业的私有化进程。上述观点的实质是把国有企业效益的提高归结为垄断，把反垄断的关键归结为私有化，这就是“国有企业垄断论”。这一理论同样是站不住脚的。
1.中国的国有企业并不都是垄断性企业，因此，把国有企业经营绩效的提高归结为垄断并不符合实际。国有企业的存在范围是随着生产力和社会主义市场经济体制的发展而变化的。在传统的计划经济体制中，国有企业在国民经济中占绝对统治地位，这种情况与社会主义市场经济发展的要求是不相适应的。中共十五大根据社会主义市场经济条件下我国所有制结构新的变化，对国有经济的主导作用作了新的说明，提出：“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。要从战略上调整国有经济布局。”中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确了国有经济控制的范围：国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。其他行业和领域，可以通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高国有经济的整体素质。2006年12月国务院转发了国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》。《意见》明确了国有经济发挥控制力、影响力和带动力的具体行业和领域，提出国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。这一领域国有企业具有较强的垄断性，但也不是没有竞争。同时，国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强控制力，包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。还有一部分国有企业处在竞争比较充分的行业，如房地产、农业、金融业、商业等。在上述领域中，除了电网、石油石化和电信基础运营、铁路交通运输、烟草等行业有着较强的垄断性之外，其他大部分领域中的国有企业存在较强的竞争。因此，虽然自然垄断行业是国有企业分布的比较集中的领域，但是，从本质上看，我国的国有企业存在的范围并不是以垄断或竞争为依据的，而是以发挥国有经济的主导作用的需要为依据的。此外，在全球化的条件下，判断一个企业是否处于垄断地位还要考虑到国际竞争的影响，从全球市场的角度看，能够处于垄断地位的国有企业更是少数。
2.是不是处于垄断行业的企业就一定能获得垄断利益呢？也不尽然。处于垄断行业的国有企业，由于其行为受到政府的严重规制，因此，它并不能通过实行垄断价格任意获取超额利润。例如，石油石化行业中最重要的产品即成品油和天然气是由政府进行定价的，电力供应价格也是由政府确定的。从绝对价格来看，这些所谓“国有垄断行业”的产品价格与国际水平相比，大多处于中低水平。不少垄断性企业由于实行国家定价等政策性因素还可能陷入了亏损境地。例如，2008年前三季度，国际油价持续走高，与国内成品油价格严重倒挂，这使得中石化炼油相关成本大幅增加，2008年炼油板块实际亏损1144亿元。由于煤炭价格上涨而电价受到管制，2009年不少电力企业陷入亏损。因此，把国有企业经营绩效提高的主要原因简单地归结为垄断是不符合实际的。应当看到，经过30多年的深入改革与发展，我国的国有经济已经发生了根本的变化，传统的国有经济已经转变成了与社会主义市场经济相适应的新型的国有经济，这是国有经济经营绩效提高的根本原因。国有经济有进有退的战略调整，提高了国有资产的整体质量，增强了国有经济的控制力、引导力和带动力。国有经济的产权制度和管理体制的创新，适应了市场竞争的要求，增强国有企业的竞争力和活力。可以说，国有企业改革的进程与我国市场化改革的进程是相互交织的，其绩效改善与其市场化改革进程是同步的，其业绩提高与竞争的强化是相伴的。目前，我国的许多国有企业在生产规模、科技创新、全员工效、安全指标和发展速度等主要技术指标上不仅在国内一流，在国际上也处于领先地位。在当前严重的国际金融和经济危机中，国有企业发展的势头不仅没有消减，反而得到了进一步的壮大。这些情况都说明，国有企业经营绩效的提高有着坚实的基础。
3.垄断作为一种市场结构状态，与所有制形式并没有直接的关系，在当今世界，私有企业的垄断要比国有企业的垄断多得多。自从资本主义由自由竞争阶段进入垄断阶段后，垄断就日益成为资本主义经济的常态，并随着资本主义经济的发展而不断加强。当代西方发达资本主义国家普遍存在各种形式的垄断和垄断组织。在我国，跨国垄断企业的力量也日益强大，甚至垄断了我国的一些重要行业如信息业、零售业等。一些学者对早已经形成了100多年的现代垄断资本主义和国际跨国垄断资本日益加强的统治，避而不谈、视而不见，对中国的所谓的“国有企业垄断”却大加鞭挞、横加指责，这种明显的自相矛盾的态度令人费解。实际上，与主要发达市场经济国家相比，当前我国市场结构所面临的主要问题不是所谓的垄断，而是企业规模相对较小，产业组织结构分散，国际竞争力低下，不能适应国际竞争的需要。因此，一些关键性行业集中度的提高和国有企业规模的扩大，是面对全球化的挑战和维护国家经济安全的必要选择。将国有企业做大做强和产业集中度的合理提高理解为国有企业垄断力量的强化而加以反对的观点，对于我国国有企业改革发展所面临的主要矛盾显然缺乏正确的认识。
有许多学者不反对国有经济的存在，但认为国有经济是为了解决市场失灵问题而存在的，国有经济战略调整的目的就是要使国有企业全面退出竞争性领域，专门从事非竞争性的公共品的生产。这种观点表面上肯定了国有经济存在的合理性，但实质上与私有化的论调异曲同工。我们建立和发展社会主义市场经济以及推动国有企业改革的根本目的，就是要把公有制与市场经济结合起来，使公有制企业特别是国有企业适应市场竞争的要求，在市场竞争中得到发展壮大。如果说国有企业只能存在于非竞争领域，那么建立和完善社会主义市场经济就成了一句空话。更何况，垄断和竞争的区分是相对的，相互渗透的，并不存在固定的明确的和可操作的界限，完全竞争和完全垄断都只是一种理论上的抽象。在现实经济中，国有企业有垄断性的，也有竞争性的，更多的是垄断性与竞争性并存，如果国有企业都退出竞争领域，发挥国有经济的控制力、影响力和带动力就失去了基础，也就不可能形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的新格局。当然，国有经济主导作用的发挥不能通过国有企业在竞争性领域的全面扩张来实现，而要以提高控制力、影响力、带动力为着眼点，坚持“有进有退”，“有所为有所不为”，集中力量，加强重点，提高国有经济的整体素质。但是，我们不能作茧自缚，自废武功，把国有企业作用仅仅局限于所谓的非竞争领域，甚至用行政命令的办法强制国有企业放弃竞争，而必须坚持各种所有制经济平等竞争的方针，鼓励和支持国有企业积极参与到国际国内的市场竞争中，在竞争中发展壮大国有企业，更好地发挥国有经济的主导作用。
为什么不能以市场失灵为依据来认识国有经济的主导作用呢？西方经济学关于市场失灵的理论主要是一个微观概念，指的是垄断、外部性、公共品、信息失灵等情况下市场调节出现的局部性功能障碍，把这种意义上的市场失灵作为现阶段我国国有经济存在依据的主要问题在于：第一，解决市场失灵可以采取许多措施，如法律手段、行政手段、财政手段、金融手段和市场规制等，并不一定非要建立国有经济。第二，从市场失灵出发只能把国有经济功能归结为拾遗补缺，而不可能赋予其主导作用和宏观意义。第三，市场失灵至多能提供国有经济存在的某些一般理由，而不能说明不同国家和不同社会制度下国有经济的特殊性质和特殊功能。因此，虽然国有经济与市场失灵之间确实存在着一定的关系，国有经济是解决市场失灵的重要手段，但是仅仅从这一点出发并不能科学说明社会主义市场经济中国有经济的主导作用。在社会主义市场经济中，国有经济的主导作用是与社会主义初级阶段的基本经济制度和中国的特殊发展阶段相联系的。
（1）市场机制的主要缺陷除了微观局部性失灵外，更重要在于它无法保证国民经济长期的动态平衡，因而需要社会从整体上进行有计划的调节。而实现国民经济协调发展固然可以通过对非国有经济的干预来加以实现。但是，由于非国有经济的产权结构是完全独立自主的，因而对于非国有经济的过多干预既要受产权制度的限制，同时也会破坏市场的有效运行，降低企业的效率。实现国民经济长期动态平衡的最有效的手段是国家的直接调节，保持对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制力，国有经济就是实现这种直接调节的经济基础。
（2）实现国民经济长期动态平衡需要国家自觉地有计划地统筹和调节国民经济的发展方向、速度、结构和重大比例关系，但是，国家根据经济发展的长远目标而制定的经济发展的结构、方向和比例关系与市场自发形成的结构、方向和比例关系往往是不一致的，因此，国家的宏观调控的作用在许多方面必然具有超越市场的性质，具有明确的长期导向的作用，因而不能仅仅使用财政政策和货币政策等短期的需求政策来加以实现，而更多需要依靠供给性政策、结构性政策和政府的直接调节，而这些政策手段只有在存在一定的国有企业时才能加以实施。
（3）作为一个处在转型和发展中的大国，中国经济中市场失灵的性质与发达市场经济国家市场失灵的性质有很大的不同。在发达国家的市场经济中，市场的失灵主要是一种局部的功能性障碍，而在中国这种欠发达的市场经济中，市场失灵首先因为二元结构的存在和经济体制的转型，市场发育不全，市场信号扭曲，基础设施不足，民间资本幼小。在这种情况下，市场机制对资源配置的调节作用必然会受到很大局限，国有经济不可避免地成为推动经济发展和实现现代化的主导性力量。
（4）随着经济全球化的不断加深，国际间的竞争日趋激烈，全球范围内资本的集中和垄断趋势进一步加剧，国际垄断资本对全球经济的控制进一加强，维护国家经济安全和实现自主发展的任务非常艰巨。发挥国有经济的主导作用，一方面有利于加速国内资本的集中和积累，推动重点部门和重点企业的迅速扩张，大力实施自主创新的战略，建设创新型国家；另一方面有利于维护国家的主权和经济安全，保持国家对关键行业和领域的控制力，防范和化解国际风险的冲击，把积极参与经济全球化与坚持独立自主更好地结合起来。
（5）发挥国有经济的主导作用是巩固和完善社会主义制度的重要保障。没有全社会范围内的公有制即现实中的国有经济、集体经济等其他形式的公有制就会像资本主义社会的合作经济那样，只能成为私有制的补充。没有国有经济的主导作用，就不可能实现消除两极分化、实现共同富裕的社会主义目标，就不可能实现财产占有平等基础上相对公平的分配制度和相对和谐的劳资关系，就不可能将各种非公有制经济纳入社会主义基本制度的完整体系之中，就不可能建立人民民主的政治制度。
因此，在社会主义市场经济中的国有经济与资本主义国家的国有经济存在着根本的区别。在社会主义市场经济中，国有经济的作用不是像资本主义制度下一样，主要从事私有企业不愿意经营的部门，补充私人企业和市场机制的不足，而是为了实现国民经济的长期动态平衡，巩固和完善社会主义制度。在社会主义市场经济中’，国有经济的主导作用是由公有制的主体地位赋予的，体现了社会主义基本经济制度的根本性质，同时也反映了社会主义初级阶段经济发展和经济转型的历史要求。
国有经济的主导作用在当前应对严重的国际金融和经济危机中经受了考验。国有经济的主导作用使我们有条件在应对危机中实施大规模的政府投资、大力度的结构调整和大范围的社会保障，自觉引导、推动、调控经济和社会发展，克服单纯市场调节的局限；使我们保持了在资源、能源、交通、通讯、新技术、金融等关键行业和领域的控制力，维护宏观经济的稳定，支撑国民经济的运行；使我们能够不断增强国家的经济实力、国防实力、民族凝聚力以及应付各种突发事件和重大风险的能力，保障国家的安全，巩固和完善社会主义制度；也使我们能够建立比较和谐的劳资关系，保障社会的公平正义，构建社会主义和谐社会。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义基本经济制度为我们战胜危机提供了可靠的制度保障。
经过30多年的改革与发展，中国的非公有制经济获得了迅猛发展，国有经济在整个国民经济中的比重大幅下降，根据国家统计局的统计，2008年工业部门中非国有企业（国有及国有控股之外的企业）占所有企业数量的比重为95%，产值比重为71.66%，资产比重为56.62%，利润总额比重为70.34%，就业人数比重为79.70%。积极鼓励、引导和支持非公有制经济的发展，对于调动各方面的积极性，鼓励生产、鼓励创业、鼓励投资、鼓励就业、增强经济发展的活力具有重要的不可替代的作用。但是，促进非国有经济发展与发挥国有经济的主导作用是相辅相成的，而不是相互对立的。一些学者不顾国有经济比重不断下降的基本事实，无视国有经济在应对危机中的巨大作用，大肆炒作所谓“国进民退”的危险，以“反垄断”为借口鼓吹私有化，否定国有经济的主导作用，这种认识在事实上缺乏依据，在理论上站不住脚，在实践中非常有害，与完善社会主义市场经济体制的改革目标和增强国有经济活力、控制力、影响力的改革方向是完全背道而驰的。
（《环球视野》第337期，摘自2009年第12期《经济学动态》）